Обоснования И. Т. Тарасовым системы исполнительно-распорядительной деятельности. «Органы администрации, правительства, самоуправления и соединства»

В системе органов, участвующих в административном производстве, в том числе в производстве по делам о преступлениях и проступках, И. Т. Тарасов выделял органы администрации, правительства, а также самоуправления и соединства.

К органам администрации относились все государственные органы, которые образовывали традиционную триаду, соответствующую принципу разделения властей. Обосновывается этот вывод предназначением контрольных органов. Властные полномочия контрольных органов в отличие от исполнительных, законодательных и судебных распространяются на всех субъектов — физических и юридических лиц публичного права. Отличительная особенность контрольных органов — в их независимости от администрации — также присуща и органам судебной власти, но не всем, а лишь отдельным ее звеньям, исключая административное судопроизводство, в котором доминирующую роль играет представительство исполнительной власти. По территориальной сфере деятельности органы администрации подразделяются на центральные и местные, а исходя из осуществляемых ими полномочий — на органы общей и специальной компетенции.

Особое значение, не совместимое с современным пониманием, придавалось методам деятельности органов администрации. Сочетание коллегиальности и единоначалия в большей мере свойственно законодательной власти: при единоначальном законодательном органе действуют коллегиальные органы, наделенные совещательными полномочиями (Государственный совет, Комитет министров и Совет министров). Коллегиальность в деятельности органов исполнительной власти не имеет существенного значения в реализации властных полномочий, доминирующая роль в государственном управлении отводится методам принуждения — изданию на едино-начальной основе общеобязательных актов, предписания которых подлежат неукоснительному соблюдению. Ограниченная коллегиальность присуща только органам исполнительной власти, наделенным распорядительными полномочиями, однако в деятельности правоохранительных и распорядительных органов единоначалие доминирует. По мнению И. Т. Тарасова, «в области полиции единоличное начало в равной мере применимо к органам распорядительным и исполнительным, так как в области ее деятельности требуется быстрота не только в исполнении, но и в мероприятиях» .

Среди органов правительства И. Т. Тарасов выделял четыре разновидности — Кабинет министров, министерства, управления и должности. К определяющим признакам министерства относятся функции координации деятельности органов исполнительной власти, в том числе и самих министерств. Министерства осуществляют полномочия, делегированные правительством; возглавляющие их министры образуют Кабинет министров, организационная деятельность которого построена на принципах:

• o коллизионного регулирования (разрешения споров министерств о разграничении компетенции, об исполнении отдельных полномочий, осуществляемых по согласованию, и др.);
• o коллегиальности — Кабинет министров принимает согласованное решение на основе коллегиального рассмотрения. Указаниям премьер-министра, касающимся реализации решений, свойственна императивность: такие решения подлежат обсуждению лишь на заседаниях Кабинета, но не на стадии их осуществления — в этом проявляется руководящая роль Кабинета министров, его статус высшего органа исполнительной власти. Каждый из членов Кабинета должен руководствоваться решениями, принятыми на его заседаниях, независимо от отношения министра к таким решениям, любое противодействие министра деятельности Кабинета министров несовместимо с пребыванием в этом органе: «…отставка обязательна и для каждого министра, когда обнаружится отсутствие единства и согласия между ним и Кабинетом» ;
• o согласования деятельности публичных органов — решения Кабинета министров обязательны для исполнения; министры подотчетны Кабинету в их осуществлении;
• o соподчиненности — члены Кабинета министров находятся в двойном подчинении: монарху, назначившему их на должность, и премьер-министру (дуализм подчиненности).

Совет министров и Комитет министров в России рубежа XIX — XX вв. представляли собой совещательные органы по законодательным и административным проблемам. Согласованной деятельности министров требовали не только их статус членов Комитета министров, но и общность проблем государственного управления. Так, полиция в Российской империи конца XIX в. была рассредоточена по системам трех министерств: Министерства внутренних дел (министр по должности был также шефом корпуса жандармов — т. е. особых полицейских войск для политической охраны и сыска), где имелся Департамент полиции, Министерства финансов (таможенная полиция) и Министерства земледелия и государственных имуществ (горнозаводская полиция).

По мнению И. Т. Тарасова, провинциальные, окружные, губернские и уездные управления в отличие от министерств «не распоряжаются, а приводят в исполнение министерские распоряжения». Управления представляли собой прообраз ныне действующих территориальных органов федеральных министерств и ведомств, осуществляющих их полномочия в регионах России; их предназначение, по Тарасову, «в местном осуществлении задач своего министерства, применяясь к местным условиям, в силу которых модифицируется исполнение». Управления вместе с вышестоящим органом образовывали единую систему министерства, основным принципом которой являлось подчинение нижестоящего органа решениям вышестоящего.

Провинциальные, окружные, губернские и уездные управления обеспечивали осуществление решений министерства на всей территории России, однако системный принцип иерархии в претворении управлением решения министерства не исключал внесения в него корректив, не меняющих его сути, но обусловленных спецификой адресата правовой нормы. Таким образом, реализация многих актов министерств была невозможна без согласованных действий управлений и местных органов.

Органы самоуправления обладали самостоятельными исполнительно-распорядительными полномочиями, их осуществление было обусловлено не только муниципальными интересами. И. Т. Тарасов был сторонником единства действий распорядительных муниципальных органов и органов исполнительной власти. По мнению И. Т. Тарасова, «органы самоуправления должны быть поставлены в органическую связь со всей системой государственного управления… необходимо привлечь местные общественные силы к участию в государственном управлении… органы самоуправления должны быть введены в общий круг правительственных установлений». Ученый критически относился к концепции различий в статусе государственных и муниципальных органов, считая, что подобные различия несовместимы с общеобязательной силой актов министерств и управлений на всей территории Российской империи.

В соответствии с Положением о земских учреждениях 1864 г. муниципальные органы в России подразделялись на распорядительные (губернские и уездные земские собрания) и исполнительные (губернские и уездные земские управы). Разрешение коллизий между государственными и земскими органами было возложено на губернатора, последний был обязан опротестовывать незаконные акты муниципальных органов.

Полномочия высшей инстанции административного коллизионного производства были отнесены к ведению Первого департамента Сената.

Другая разновидность административного производства — разрешение коллизий между органами местного самоуправления различных уровней. Избранные на основе принципа сословного представительства волостные и сельские управления состояли только из крестьян. Становые приставы и исправники были вправе налагать дисциплинарные санкции на волостных старшин, сельских старост, становых приставов и исправников.

Коллизии между органами городского самоуправления (избирательным собранием, думой, городским главой и городской управой) и губернатором рассматривались также при обязательном участии губернатора и подчиненных ему органов — губернских по городским делам присутствий (первая стадия коллизионного производства); при отсутствии согласия спор выносился на рассмотрение высшего органа административной юстиции — Правительствующего Сената.

И. Т. Тарасов выделял два вида административного производства: коллизионное и дисциплинарное. На этих процессуальных основах рассматривались споры и разногласия между органами местного самоуправления различных уровней, а также между муниципальными органами и органами исполнительной власти.

Органы соединства «как свободное соединение единичных лиц для достижения совокупными средствами свободно определенной цели» постепенно наделялись полномочиями государственных органов. При этом Тарасов выделял три разновидности таких органов — корпорации (учреждения), общества и товарищества. Различия между ними были обусловлены целями их деятельности. Общества, например акционерные компании, а также товарищества, относились к коммерческим организациям. Основной целью деятельности корпорации или учреждения (советов присяжных поверенных, промышленных и торговых палат и др.) было удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей своих членов. Сессии общественных собраний (губернских, земских и дворянских) открывались и закрывались губернаторами или представителями. Губернаторы были вправе определять законность решений, принимаемых на сессиях общественных собраний, а так же требовать от председателя устранения от работы собраний лиц, действующих с нарушением установленных правовых норм. Административные санкции, применяемые к членам общественных собраний, подразделялись на имущественные (административный штраф в размере 100 руб.) и дисциплинарные (замечание, выговор, исключение из членов земского собрания на срок от трех до девяти лет). Штрафные санкции, применяемые к лицам, присутствовавшим на сессиях общественных собраний, налагались мировыми судьями; административные взыскания на членов и председателей земских собраний налагались по определению общих судов.

Исполнительная власть, представленная губернаторами, вправе была непосредственно участвовать в деятельности сессий общественных собраний (налагать дисциплинарные взыскания, требовать удаления посторонних лиц, санкционировать издание стенографических отчетов земских, дворянских, общественных и сословных собраний) либо инициировать применение санкций, налагаемых судебными органами.

От решений исполнительной власти зависели учреждение соединств, наделение их правами юридического лица, прекращение их деятельности. К ведению органов исполнительной власти относились утверждение устава соединств, а также — в соответствии с Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. — бессудное прекращение их деятельности при совершении правонарушений.

И. Т. Тарасов выделял различные виды процессуальных действий органов исполнительной власти, определяющие легитимность деятельности соединств вплоть до их принудительного закрытия. Заслуживают внимание и субъективные оценки деятельности этих органов, отражающие их восприятие ученым. И. Т. Тарасов обосновывал особые формы личных соединств, среди них брачный союз и семью; легитимные политические объединения и организации, не преследующие политических целей, а также незаконные объединения (тайные союзы). Деятельность политических соединств ученый рассматривал на примере стран Западной Европы: в России конца XIX в. создание политических объединений не допускалось.

В методах административного воздействия на деятельность соединств и общественных объединений прослеживаются схожие особенности, среди них: создание объединений, распространение на них статуса юридического лица, утверждение уставов, инициация прекращения их деятельности. При этом Тарасов выделял в административных отношениях процессуальную составляющую, отождествляя взаимоотношения органов соединства и исполнительной власти с административным производством.