Государственная гражданская служба конца XVIII и начала XX вв

Обычно в России престол передавался по наследству старшему сыну, или царь избирался Земским собором. Петр I отменил это положение и в 1722 г. объявил новый «Устав о наследовании престола», по которому император сам указывал наследника. Он мог завещать престол любому члену семьи Романовых и даже некровному родственнику. Однако Петр I умер, не оставив завещания. Поэтому за первые 37 лет произошло три государственных переворота с участием феодальной аристократии и гвардии, в результате чего на престол взошли: Екатерина I (жена Петра I), Анна Иоанновна (племянница Петра I) и Елизавета (дочь Петра I). Историк" В. О. Ключевский назвал постпетровское время «эпохой дворцовых переворотов» .

При очередном дворцовом перевороте и насильственном смещении Петра III (внука Петра I) к власти пришла его жена, властолюбивая немецкая принцесса ангалътцербская Софья-Августа-Фредерика, названная при крещении в России Екатериной Алексеевной. Она была посажена на престол дворянской гвардией вопреки существовавшим законам и традициям престолонаследия, приобретя титул Екатерины II. Проимператорства в 34 года — с 1762 по 1796 гг., — ей удалось несколько стабилизировать государственное управление. В отличие от своих предшественников Екатерина II вступила па российский престол, имея вполне определенное и ясное представление о тех принципах, которыми она собиралась руководствоваться в управлении страной, и, соответственно, о тех целях, которые она надеялась достичь.

За время своего правления Екатерина II не создала каких-либо новых форм государственного устройства, но она очень решительно наводила порядок в тех структурах, которые оставил после себя Петр I. Первым шагом была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г., по которой он был поделен на шесть департаментов со строго определенными функциями в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два — в Москве. При этом, московские департаменты соответствовали петербургским: пятый — первом)', а шестой — второму.

Первый департамент возглавлял генерал-прокурор, остальные — подчинявшиеся ему обер-прокуроры. От имени и по поручению императрицы генерал-прокурор осуществлял надзор и контроль за действиями правительствующего Сената, других центральных и местных государственных органов. В его обязанности входило в качестве необходимого правила ежедневно докладывать императрице по всем делам, в том числе по противоречиям в Сенате. В ходе реформы Сенат лишился своей законодательной функции, но по-прежнему сохранял функции контроля и высшего судебного органа.

Наряду с реформой Сената Екатерина II в первые годы своего царствования провела и реформу Синода, в ведении которого находились все дела православной церкви. На его заседаниях рассматривались документы, поступавшие из Сената и его коллегий. Синод имел право учинять конференции с Сенатом и сноситься с ним ведениями, а коллегиям и провинциальным учреждениям посылать указы.

Екатерина II рассматривала членов Синода как государственных (статских) служащих, обязанных преследовать в своей деятельности тс цели, на которые указывало правительство. В 1764 г. она осуществила секуляризационную реформу, по которой все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учрежденной Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и количество монахов, так как содержало их на средства из государственной казны. В результате духовенство окончательно превратилось в одну из групп чиновничества.

Одним из наиболее значительных событий, изменившим организацию управления страной и системой государственного аппарата, стал принятый в 1775 г. акт об «Учреждениях для управления губерний Всероссийской империи». Новое положение удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к центральному и местному управлению. Созданный в результате реформы местный аппарат оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями до октября 1917 г.

В основу деления территорий на губернии был положен демографический принцип — численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. Вместо прежних 23 было образовано 51 губерния с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды (или округа) по 20−30 тыс. податного населения, а 66 провинций как промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объединялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором. Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные, а также усиление роли представителей от дворянства.

Самодержавное управление в это время строилось при опоре: во-первых, на дворян, насчитывавших примерно 100 тыс., которым была пожалована «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» (1785 г.), ставшей венцом формирования дворянского сословия и соответствующей системы управления; во-вторых, на чиновников, количество которых возросло к тому времени до 50 тыс. Бюрократизация государственного управления все также проявлялась в том, что чувство личного достоинства уступало место достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Чин становится главной жизненной силой и стимулом. Реформированная Екатериной II система государственного управления в своей основной части сохранилась и при последующих императорах вплоть до октябрьской революции 1917 г.

Пришедший ей на смену сын Павел I (1796−1801 гг.) пытался «исправить» некоторые ее новации, сохранить средневековые политические и светские институты. Годы его правления выглядят временем регресса и разрушения достигнутых его матерью успехов в управлении государством. При нем Сенат окончательно утратил свое значение. Еще решительнее Павел I разломал систему местного управления: были ликвидированы должности наместников, некоторым территориям (Украина, Прибалтика) вернули традиционные органы управления, была подвергнута реформе судебная система. Ему не удалось обрести опору un и одном социальном слое, и потому судьба сто была решена. В ночь на 11 марта 1801 г. несколько заговорщиков с участием сына Александра ворвались в императорские покои и убили его.

Взошедший на престол Александр I (1801−1826 гг.), прежде всего, восстановил роль Сената, который по его указу «О правах и обязанностях Сената» (1802 г.) стал хранителем законов и верховным органом империи, чьи указы должны исполняться как императорские. В тот же день был обнародован манифест «Об учреждении министерств», по которому коллегии были заменены министерствами, а министры позже вошли в Государственный совет (1810 г.) и Комитет министров (1812 г.). Нашествие Наполеона и его изгнание (1812−1815 гг.) остановили реформаторскую деятельность императора. После войны он снова занимался государственной деятельностью, но без прежнего усердия, пока его не остановила скоропостижная кончина в 1826 г.

Пришедший ему на смену брат Николай I (1826- 1865 гг.) существенно не изменил систему органов высшей государственной власти. Значительное внимание он уделил укреплению самодержавия на окраинах империи: в Сибири, на Кавказе, в Польше, Прибалтике, Финляндии. Здесь сочетались единовластие представителя (наместника) императора, автономия, военный диктат, сословная иерархия и система привилегий. В 1850 г. было увеличено количество губерний до 52; вновь созданы наместничества во главе с 10 генерал-губернаторами; учреждены 5 градоначальств, главы которых приравнивались к губернаторам.

Николай I всерьез озаботился деятельностью гражданской службы, для чего 5 сентября 1846 г. был создан Инспекторский департамент гражданского ведомства. Он состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспедиция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась представлениями руководителей учреждений на чиновников определенных рангов. В ведение второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения списков служащих, сосредоточивались сведения об изменениях в составе гражданских служащих.

Формулярные списки присылались в департамент ежегодно министерствами, ведомствами и губернскими правлениями. Один раз в месяц те же учреждения сообщали обо всех перемещениях по службе. На их основе в департаменте составлялись общие списки классных чиновников, причем списки чиновников первых восьми классов ежемесячно представлялись на рассмотрение императора. Таким образом, было создано своего рода всероссийское управление кадров гражданского ведомства, штат которого в общей сложности составлял 92 человека.

Были изучены личные дела всех чиновников, находившихся на гражданской службе. Ими было обнаружено множество случаев, когда прослужившие длительное время служащие представляли университетские дипломы «задним числом». При проверке часть дипломов оказались подложными. В этой связи департамент поставил перед гражданскими служащими условие, согласно которому они могли получить полные должностные права только после сдачи необходимых экзаменов по университетской программе.

Учитывая эти обстоятельства, а также уступая настроениям либеральных кругов, Александр II (1865−1881 гг.) своим указом от 30 мая 1858 г. упразднил Инспекторский департамент. Но самым грандиозным событием в его правление стала отмена крепостного права, в результате чего более половины крестьян освободилось из-под личной власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т. д.). Это произошло 1 января 1864 г. по закону «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» .

Помимо крепостного права этот закон возрождал земство. Земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая собственников недвижимого имущества в городе, и третья — крестьян. Преобладали в земствах дворяне.

После скоропостижной гибели Александра II на престол взошел Александр III (1881−1894 гг.), обеспечивший стране тихое правление. Он посчитал ошибкой упразднение Инспекторского департамента и указом от 6 мая 1894 г.

восстановил его под названием «Комитет о службе чинов гражданского ведомства». Этот комитет утверждал представления о первом присвоении классного чипа, о повышении чипов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых степеней и академических званий. В его ведении находились: производство в чины за выслугу лет до 5-го класса включительно; перевод из военных чинов в гражданские; награждение чинами за отличия.

Общая организация управления государством при Александре III стабилизировала сложившуюся систему высших и центральных органов управления, не ломала ее, а дополняла в тех случаях, когда это было необходимо. И хотя ряд ведомств был устранен, все делалось лишь исходя из интересов более рационального подхода к управлению с тем, чтобы сократить непомерно разрастающийся государственный аппарат.

В 1894 г. умер Александр III и на престол в возрасте 25 лет вступил Николай II (1894−1917 гг.). Он был прекрасно образован и воспитан, свободно владел пятью языками. В то же время больших государственных талантов он не имел и бремя управления великой страной нес как тяжелый крест, отдыхая от него в кругу семьи.

К началу XX в. Россия выделялась остротой социальных конфликтов, завершившихся первой российской революцией (1905 г.).

Проводимая императором реорганизация управления в центре не затронула управление на местах. В России на тот момент насчитывалось 78 губерний, 4 градоначальств (в том числе Петербургское), 10 генерал-губернаторств (Московское и 9 на окраинах), а также по 10−15 у.е.здов в каждой губернии. Опорой самодержавия был «Совет объединенного дворянства», который отстаивал незыблемость самодержавия и помещичьего землевладения.

Что представлял собой аппарат государственного управления? Естественно, для управления огромной страной самовластному монарху требовалось большое количество чиновников. К концу XIX в. аппарат управления увеличился в 7 раз (с учетом роста населения), составив У85 тыс. человек. Чиновничество было связано сложной системой регламентов и правил. Оно по-прежнему делилось на 14 рангов. Каждый ранг имел свой мундир, титул, ордена. К низшему чиновнику обращались со словами «Ваше благородие», к высшим — «Ваше высокопревосходительство» .

В годы Первой мировой войны в России разразился социально-экономический и политический кризис. В начале 1917 г. всеобщее недовольство властью привело к революционному взрыву в столице империи — Петрограде, что привело к победе солдатского восстания. С 27 февраля 1917 г. начинается февральская революция, которая привела к отречению Николая II от престола 2 марта 1917 г. С самодержавием в России было покончено. Неспособность последнего императора мирно конституироваться в парламентскую монархию стала одной из причин крушения царского режима.