Финансовое регулирование социально-экономических процессов

Финансовое регулирование социально-экономических процессов представляет собой целенаправленную деятельность субъектов управления — государственных органов власти по достижению установленных приоритетов государственной политики в экономике и социальной сфере при помощи финансовых инструментов и механизмов. Оно является составной частью государственного регулирования, практически реализуется через систему разработанных на определенный период времени государственных мероприятий по мобилизации части финансовых ресурсов общества в бюджет и государственные внебюджетные фонды, а также по их эффективному использованию для выполнения государством своих функций.

В основу современной модели государственного регулирования социально-экономических процессов заложены принципы стратегического управления, подразумевающего реализацию мероприятий по достижению заданных, измеряемых качественно и количественно, результатов на определенную перспективу. Долгосрочный характер решений в области экономического и социального развития обеспечивается системой государственного стратегического планирования, в рамках которой формируются концептуальные, прогнозные, программные и другие документы.

В настоящее время важнейшие цели и задачи государственной политики регулирования социально-экономических процессов по обеспечению устойчивого развития российской экономики и созданию на этой основе условий для повышения уровня жизни населения, во взаимосвязи с инструментами по их достижению, обозначены в ряде стратегических документов, принятых Правительством РФ в соответствии с основными направлениями своей деятельности. Особое место в ряду таких документов занимает Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, которая определяет не только стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации, но и пути, способы и средства решения поставленных задач. В ней отражены целевые ориентиры по: динамичному развитию экономики (к 2015—2020 гг. Россия намерена войти в пятерку стран — лидеров по объему ВВП), устойчивому повышению благосостояния российских граждан, национальной безопасности, укреплению позиций России в мировом сообществе.

Достижение целей и приоритетов, обозначенных в стратегических документах развития страны, осуществляется при помощи механизмов и инструментов финансовой политики, применяемых наряду с мерами административно-правового, денежно-кредитного, таможенного, тарифного регулирования. Как способ согласования целей и мер в области финансовой политики и для обеспечения результативного и эффективного использования финансовых ресурсов при осуществлении регулирования социально-экономических процессов, в современной практике финансового планирования используется программно-целевое бюджетирование, т. е. есть метод бюджетного планирования, в основе которого находятся целевые программы. Программно-целевой метод бюджетного планирования предполагает: четкую формулировку целей и средств их достижения; увязку приоритетов бюджетной политики и институциональных преобразований для достижения целей социально-экономического развития страны; повышение эффективности и результативности расходования государственных средств, направляемых на реализацию приоритетов долгосрочного социально-экономического развития.

Несмотря на большое количество документов стратегического планирования (стратегий, концепций, программ, основных направлений, доктрин и т. д.), на сегодняшний день в Российской Федерации отсутствует целостная система стратегического планирования равно, как и единый подход к нему. В то же время внедрение программно-целевого метода государственного управления, разработка долгосрочной бюджетной стратегии существенно повышают требования к качеству указанных документов. В Бюджетном послании Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2014—2016 годах» Президент РФ подчеркивает: «Основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавливаться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года». Таким образом, государственные программы, обеспечивающие согласование стратегического и бюджетного планирования, и, интегрирующие все инструменты реализации государственной политики, направленные на достижение поставленных целей — нормативно-правовое регулирование, контрольные полномочия, бюджетные ассигнования, налоговые льготы, использование государственного имущества, взаимодействие с субъектами РФ — должны стать ключевым механизмом государственного финансового регулирования социально-экономических процессов.

Необходимость перехода на преимущественно программное планирование бюджетных расходов была обозначена еще в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, принятой на очередном этапе модернизации управления общественными финансами Российской Федерации в 2010 г. Мероприятия этого документа направлены на создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Из-за низкой эффективности и слабой встроенность в бюджетный процесс законодательно регламентированных и действовавших на тот момент целевых программ, вышеназванным документом была обоснована необходимость внедрения в практику нового инструмента целевого бюджетного планирования — государственной программы. Принципиально важным в новом представлении программного планирования является то, что государственная программа в отличие от прежних целевых программ, представляет собой систему взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности2. По каждой государственной и муниципальной программе должна проводиться оценка эффективности ее реализации, по результатам которой принимается решение о прекращении или изменении программы. Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы. Разработка и реализация государственной программы осуществляется федеральным органом исполнительной власти, определенным Правительством РФ в качестве ответственного исполнителя, совместно с заинтересованными органами исполнительной власти — соисполнителями и участниками государственной программы; утверждение — актом Правительства РФ.

Президент РФ в Бюджетном послании от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013—2015 годах» подчеркнул необходимость повышения качества стратегического управления экономикой и общественными финансами. Для решения этой задачи бюджетная политика должна стать более эффективным инструментом реализации государственной социально-экономической политики. В Бюджетном послании указывается, что механизмы государственной социально-экономической политики должны иметь надежное, точно просчитанное бюджетное обеспечение. Критерием эффективности использования бюджетных средств должно стать достижение конкретных количественно определенных целей государственной социально-экономической политики. Для этого формирование и исполнение бюджета должны осуществляться на базе государственных программ. Должны быть разработаны системы анализа эффективности расходов и ответственности за достижение значений целевых показателей по государственным программам (прежде всего, должна быть окончательно сформирована система целевых индикаторов).

Особое внимание, в соответствии с бюджетной политикой, должно быть уделено продуманности и обоснованности механизмов реализации и ресурсного обеспечения государственных программ, их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики государства. Для этого необходима разработка бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г., определяющей основные черты бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономики. При этом на период до 2020 г. в бюджетной стратегии должны быть определены предельные размеры бюджетных ассигнований, но государственным программам (ключевым направлениям расходов).

В рамках бюджетной стратегии необходимо конкретизировать долгосрочные базовые требования к формированию и исполнению финансовых обязательств государства, а также к налоговой системе, поэтапному совершенствованию межбюджетных отношений и повышению эффективности бюджетных расходов. Бюджетная стратегия должна обеспечить предсказуемость реакций бюджетной системы на вызовы и возможности, которые могут возникать в рамках различных вариантов развития мировой экономики, предусматривать превентивное применение адекватного набора мер при негативном воздействии внешних экономических факторов.

При формировании бюджетной стратегии важно учитывать как действующие расходные обязательства, так и те обязательства, возникновения которых можно ожидать на основе данных экономических и социальных прогнозов, оценки перспективного воздействия внутренних и внешних экономических, социальных и иных факторов. В бюджетной стратегии необходимо определить механизмы обеспечения связи между долгосрочными целями государственных программ, конкретными индикаторами их выполнения и бюджетными проектировками на трехлетний период.

Подводя итоги реализации бюджетной политики в прошедшем периоде, Президент РФ в Бюджетном послании Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014— 2016 годах» отмечает, что государственные программы пока не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу. Многие программы рассчитаны на увеличение бюджетного финансирования, источники которого не обозначены. Отдельные программы приняты в нескольких вариантах, существенно отличающихся как по планируемым результатам, так и по объемам финансирования. Не решена задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию, не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия, в рамках которой должны быть определены предельные объемы расходов на реализацию каждой из государственных программ в увязке с прогнозом основных бюджетных параметров. Соответственно должны быть решены проблемы обеспечения качества государственных программ, механизмов контроля за их реализацией, обеспечения взаимосвязи поставленных целей и бюджетных ограничений.

Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» законодательно закрепил вопросы программного формирования бюджетов на основе утверждаемых высшим органом исполнительной власти (муниципальной администрацией) государственных (муниципальных) программ. В соответствии с поправками, внесенными в Бюджетный кодекс РФ этим законом и задачами по определению четких приоритетов в условиях действующих бюджетных правил, проект федерального бюджета на 2014—2016 гг., внесенный на рассмотрение в Государственную Думу РФ, сформирован помимо функциональной, также и в детальной программной структуре расходов на основе утвержденных Правительством РФ 40 государственных программ, сгруппированных по пяти приоритетным направлениям деятельности Правительства РФ. Основным принципом распределения расходов по государственным программам являлось формирование целостной, ориентированной на результат группировки в соответствующей сфере социально-экономического развития страны, имеющей взаимоувязанный набор целей, задач и показателей (табл. 3.2.1).

Таблица 3.2.1. " Программная" структура расходов федерального бюджета в 2013—2016 гг., млрд руб.

Как видно из приведенной таблицы, после утверждения государственных программ «Развитие пенсионной системы Российской Федерации» и «Обеспечение обороноспособности страны», доля «программных» расходов, непосредственно увязанных с целями и результатами государственной политики, превысит 90% расходов федерального бюджета. Примерно половина из них приходится на финансовое обеспечение направления «Новое качество жизни», государственные программы по которому с указанием целей и направлений реализации приведены в табл. 3.2.2.

К сожалению, в проекте программного бюджета на 2014— 2016 годы Правительству РФ не удалось разрешить все проблемы, которые были названы в Бюджетном послании. Цели, заявленные в программах, зачастую не основываются на стратегических документах и не являются реально достижимыми; объемы закладываемых на реализацию программных мероприятий средств не соответствуют бюджетным проектировкам1. По словам Председателя Счетной палаты РФ Т. А. Голиковой, в целом программы соответствуют положениям нормативно-правовых документов, которые регламентируют процесс их разработки, по при этом имеют следующие недостатки2:

• • цели и задачи мероприятий, показатели госпрограмм не увязаны со стратегическими приоритетами развития, которые заявлены Правительством РФ;
• • государственные программы существенно варьируются по срокам их реализации — от 5 до 18 лет. Это затрудняет взаимоувязку содержащихся в них целей, задач и показателей;
• • в большинстве государственных программ отсутствуют разделы, которые содержат информацию о взаимосвязи со смежными госпрограммами. Это свидетельствует о преимущественно отраслевом, ведомственном подходе к формированию государственных программ;
• • полноценная система программ, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленные цели и решать намеченные стратегические задачи социально-экономического развития страны, не сформирована;
• • по отдельным госпрограммам отсутствует положительная динамика показателей, несмотря на то что растут финансовые показатели их обеспеченности. Недостаточен состав и уровень показателей, в том числе по сравнению с уже достигнутой лучшей мировой практикой.

Таблица 3.2.2. Государственные программы направления «Новое качество жизни»

Завершить переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования предполагается в 2014—2015 гг.

В целях реализации предусмотренных государственными программами приоритетов государственной политики, в настоящее время происходит активное внедрение в практику механизмов технологического дорожного картирования (technology roadmapping). Дорожные карты являются по своей сути пошаговым сценарием, планом действий по достижению установленных целей. Они предусматривают четкую последовательность действий, сроки, ответственных исполнителей, тем самым предоставляют возможность взаимно увязать во времени государственные меры по развитию той или иной области. Являясь удобным и наглядным способом представления вариантов развития объекта картирования, они облегчают понимание ситуации и помогают принимать необходимые решения. Бюджетным посланием Президента РФ «О бюджетной политике в 2014—2016 годах» подчеркивается важность «дорожных карт» изменений в социальной сфере как инструмента программно-целевого планирования и отмечается, что они должны быть скоординированы по срокам реализации модернизационных мер, объемам финансирования и темпам достижения целевых показателей по оплате труда.

Оценка вклада государственных программ в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики и социальной сферы, позволяющая определить насколько эффективно расходуются финансовые средства, является необходимым условием функционирования государственной программы. По прогнозу Минэкономразвития России общий вклад всех государственных программ, финансируемых из федерального бюджета в 2011 — 2014 гг., оценивается как минимум в 45,4% роста ВВП. С точки зрения весомости для экономического роста наибольший вклад в среднесрочной перспективе имеет комплекс программ и мероприятий по развитию высокотехнологичных отраслей и государственный оборонный заказ, на который в 2011—2014 гг. направляется около 2,7% ВВП. С учетом мультипликативного влияния на развитие других секторов экономики это дает около 17,4% роста ВВП за три года. Таким образом, программный и проектный подход со стороны государства в сочетании с мерами по улучшению инвестиционного климата являются определяющими факторами экономического роста. Повышение макроэкономического эффекта программ развития определяется не только масштабами финансирования со стороны государства, но и качеством, результативностью содержащихся в них мероприятий и проектов, а также мультипликативным эффектом для частных инвестиций. Политика государства, но становлению системы стратегического управления и повышению эффективности бюджетных расходов может существенно повысить эффективность реализуемых мер.