Бюджетный процесс: сущность и определения

Бюджетный процесс определяется как система последовательных действий, связанных с принятием решений относительно эффективного использования фонда денежных средств государства, образованного для целей финансирования функций, необходимых обществу. Они обеспечивают максимизацию полезностей хозяйствующих субъектов, перераспределяющих часть своих денежных доходов в виде налогов и обязательных платежей в фонд денежных средств государства, предназначенный для финансирования бюджетных расходов.

Другими словами, в ходе бюджетного процесса опосредуется выбор целей и способов их достижения в бюджетно-налоговой сфере. Достигаемый результат зависит от соответствия фискальной политики государства целями долгосрочного социально-экономического развития страны. В связи с этим приоритетной целью развития бюджетного процесса становится повышение его эффективности.

Существуют различные подходы к трактовке влияющих на нее факторов. Одна точка зрения связана с тем, что важнейшим фактором совершенствования бюджетного процесса является объем финансирования, вторая позиция обосновывает приоритетность корректного определения направлений бюджетных расходов. Л третья точка зрения отличается тем, что выводит на первый план процедурные вопросы, которые связаны с рациональным распределением ресурсов в соответствие с концепцией финансового технологизма.

Однако нерационально отождествлять бюджетный процесс с разработкой решений главным образом области бюджетных доходов, что делает приоритетными инструменты налогового регулирования. Такой односторонний подход ограничивает факторы повышения эффективности собственно бюджетного процесса.

Точно так же не следует в одностороннем порядке выделять проблемы эффективности реализации функций государства, т. е. делать упор на рационализации расходов бюджета. Это снижает качество государственных решений, принимаемых в рамках бюджетного процесса.

В основе концепции финансового технологизма лежит регламентация бюджетных процедур в качестве процесса организации взаимодействия институтов в бюджетной сфере, распределения их ответственности и властных полномочий. Однако приоритет эффективности процедур в бюджетном процессе вряд ли приведет к устранению таких явлений, как невостребованность части ресурсов главными получателями бюджетных средств или замораживание средств на счетах казначейства, несовпадение финансирования разделов расходов бюджетов и кассового их исполнения.

Совершенствование бюджетного процесса — проблема, которую нужно решать комплексно и в контексте установления равновесия между субъектным и объектным содержанием института государства и путем организации отбора экономических объектов государственного финансирования. В результате систему бюджетных процедур можно представить в контексте институционального обеспечения равноценности норм поведения всех участников бюджетного процесса, а также правил поощрения и наказания за нарушение фискальных норм. Важнейшим при этом является обеспечение эффективной работы согласительных комиссий в процессе составления и принятия закона о бюджете, его исполнения и контроля, что обеспечит прозрачность работы всех участников бюджетного процесса и повысит качество реализации собственно бюджетного процесса.

Согласно концепции технологической бюрократии М. Вебера, только скрупулезное, регламентированное выполнение выделенной из общества социальной группой государственных служащих своих обязанностей позволит обеспечить эффективное функционирование этого общества. Основными критериями оптимальности бюрократической системы М. Вебер считал ответственность, рациональность и иерархичность. Другими словами, эффективность функционирования государственного аппарата страны зависит в первую очередь от четкой регламентации управленческого процесса.

На этом основании БК РФ определяет бюджетный процесс как регламентируемую законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В такой интерпретации процедура бюджетного процесса представляет собой не столько формализацию принятия решений, сколько согласование интересов всех социально-политических и экономических групп по поводу использования государственных финансовых средств. Такая процедура должна быть нацелена на обеспечение сбалансированности ресурсов и обязательств, повышение эффективности расходов и доходов бюджета и на рационализацию системы управления государственными финансами.

Участниками бюджетного процесса являются:

• • Президент РФ;
• • высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;
• • законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;
• • исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований;
• • Банк России;
• • органы государственного, муниципального финансового контроля;
• • органы управления государственными внебюджетными фондами;
• • главные распорядители бюджетных средств;
• • главные администраторы доходов бюджета;
• • главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета;
• • получатели бюджетных средств.

В соответствии с БК РФ законодательные органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за их исполнением, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов.

Бюджетный кодекс РФ оговаривает, что исполнительные органы государственной власти обеспечивают составление проекта бюджета, вносят его на утверждение законодательных органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных органов, обеспечивают управление государственным, муниципальным долгом.

К финансовым органам — участникам бюджетного процесса, по БК РФ, относятся Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета и представляют его в законодательный орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия. Кроме того, финансовые органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета.

Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, а также обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ1.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об их исполнении, проводят экспертизы проектов бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства. Так, Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора проводят проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов — получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В состав главных распорядителей бюджетных средств входят органы государственной власти, органы управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения, указанные в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; формирует состав подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; ведет реестр расходных обязательств; ведет бюджетную роспись; вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств; формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания; осуществляет финансовый контроль в сфере своей деятельности; формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств обладает следующими полномочиями:

• • осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета;
• • распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств;
• • вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи.

Главный администратор доходов бюджета обладает следующими полномочиями:

• • формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета;
• • представляет сведения, необходимые для составления проекта бюджета и кассового плана;
• • формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета.

Администраторами доходов бюджета являются органы государственной власти, а также органы местного самоуправления, местной администрации, управления государственным внебюджетным фондом, Банк России и казенное учреждение. Они осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета:

• • формирует список подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета;
• • осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета;
• • обеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета;
• • формирует и представляет бюджетную отчетность.

Что касается администратора источников финансирования дефицита бюджета, то он как орган государственной власти, а также орган местного самоуправления, местной администрации и орган управления государственным внебюджетным фондом, имеет право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

И, наконец, получатель бюджетных средств — это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета. Получатель бюджетных средств обязан составлять и исполнять бюджетную смету; принимать и исполнять в пределах лимитов бюджетные обязательства; обеспечивать результативность и целевой характер использования бюджетных ассигнований; вести бюджетный учет и представлять бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю бюджетных средств.

Бюджетный процесс осуществляется в несколько этапов:

• 1) составление проектов бюджетов;
• 2) их рассмотрение и утверждение;
• 3) исполнение бюджетов;
• 4) контроль за их исполнением;
• 5) осуществление бюджетного учета;
• 6) составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Составлению проектов бюджетов в бюджетном процессе отводится важная роль.

Первому этапу предшествует ежегодное Бюджетное послание Президента РФ, которое выполняет ключевую роль, обозначая основные параметры бюджетной политики на очередной финансовый год и трехлетнюю перспективу. До разработки проекта бюджета составляются планы, которые в отличие от бюджета не утверждаются в форме законов, но имеют основополагающее значение, поскольку обосновывают бюджетные показатели и дают возможность оценивать результаты реализации бюджетного процесса. Первостепенным в этом отношении является прогноз социально-экономического развития РФ и территорий, который утверждается исполнительными органами власти на срок не менее чем на три года. Именно его показатели обеспечивают реалистичность прогнозов доходов и расходов бюджета, а следовательно, его достоверность. Кроме того, с 2009 г. в практику бюджетного планирования вошли долгосрочные целевые программы, по каждой из них должна ежегодно проводиться оценка эффективности.

Основой бюджетного планирования стал метод «скользящей трехлетки», зарекомендовавший себя положительно в мировой практике, и для которого характерно то, что после завершения первого планового года к утвержденным ранее проектам планов второго и третьего годов добавляется проект нового года.

На втором этапе бюджетного процесса происходит рассмотрение и утверждение бюджетов в контексте реализации бюджетных полномочий органов законодательной (представительной) власти. Речь идет о порядке и сроках представления и рассмотрения проекта закона о бюджете и его утверждении.

С 2010 г. законодательными органами власти установлены предельные сроки представления на рассмотрение и утверждение проекта закона о бюджете: для федерального уровня — до 1 октября, для регионального — до 1 ноября и для муниципалитетов — до 15 ноября.

Одновременно с проектом закона о бюджете в законодательный орган представляются:

• • основные направления бюджетной и налоговой политики;
• • предварительные итоги и прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
• • прогноз основных характеристик консолидированного бюджета;
• • пояснительная записка к проекту бюджета;
• • методики и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
• • верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года;
• • проект программы государственных (муниципальных) внутренних и внешних заимствований на очередной финансовый год и государственных (муниципальных) гарантий;
• • оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;
• • проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
• • проекты бюджетных смет.

Принятие бюджета проходит следующие процедуры. На первое чтение в Государственной Думе отводится 20 дней, на второе — 25 дней, на третье — 10 дней. После принятия Государственной Думой Федеральный закон о федеральном бюджете поступает в Совет Федерации, а далее для подписания Президенту РФ. После этого закон о бюджете вступает в силу. В случае если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, вступает в действие порядок временного управления бюджетом.

Приведем определения, связанные с бюджетным процессом, из последней редакции БК РФ.

Исполнение бюджета осуществляется главными распорядителями, подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств, администраторами источников финансирования дефицита, а также администраторами доходов бюджета. Его исполнение организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Сводная бюджетная роспись — это документ, который составляется финансовым органом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.

Бюджетная роспись — документ, который составляется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в целях исполнения бюджета, но расходам (источникам финансирования дефицита бюджета).

Единый счет бюджета — счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Банка России отдельно по каждому бюджету бюджетной системы РФ для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Кассовый план прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществляется Федеральным казначейством. Для этого оно открывает в Банке России счета с целью выполнения кассовых операций по исполнению бюджетов.

Таким образом, кассовое обслуживание исполнения бюджета представляет собой выполнение и учет операций по зачислению средств на единый счет бюджета и по списанию средств с единого счета бюджета, отражая исполнение бюджетов по доходам и расходам.

В процессе исполнения бюджета все доходы, расходы, дефицит бюджета, а также все операции регистрируются в бюджетном учете.

Бюджетный учет организуется и осуществляется финансовыми органами и ведется на основе плана счетов бюджетного учета в обособленных регистрах учета. Единая методология бюджетного учета устанавливается Правительством РФ.

Финансовые органы формируют бюджетную отчетность. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной и годовой. Единая методология отчетности об исполнении бюджетов также устанавливается Правительством РФ. Единство отчетности об исполнении бюджета основывается на единстве структуры, единообразии форм и показателей, сроков ее формирования и предоставления.

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает в себя внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой РФ.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета и других показателей, свидетельствующих об исполнении бюджета, законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета.

Важным элементом бюджетного процесса является анализ бюджетных показателей: их обоснованность, структура, динамика и другие параметры.

В мировой практике принято выделять три основных метода определения эффективности деятельности по управлению государственными расходами:

• 1) анализ пакетов данных — по сути, этот вид оценки представляет собой анализ соотношения затраты/выпуск;
• 2) индексный анализ — сопоставление показателей деятельности организации за различные периоды, а также сопоставление показателей отдельных организаций между собой. Данный метод оценки целесообразно использовать в отношении производственных государственных организаций;
• 3) регрессионный анализ — сопоставление показателей результатов деятельности с совокупностью факторов, описывающих входящие ресурсы, и объяснение колебаний результатов с помощью колебаний факторов.

При этом анализ должен проводиться на всех этапах бюджетного процесса. Значимость анализа особо возрастает при переходе на программное формирование бюджетов, отработку методов максимальной мобилизации доходов и их результативности использования, построение и развитие межбюджетных отношений в рамках требований бюджетного федерализма, реструктуризацию расходов, их децентрализацию в пользу регионов и муниципалитетов, решение других экономических и социальных вопросов с целью активного использования бюджетных инструментов.

Методика экономического анализа бюджетных показателей определяет также его этапы и приемы аналитической обработки информации. Аналитические этапы можно подразделить на следующие: проверка, сведение данных воедино, группировка необходимых данных. После выполнения аналитических процедур и полученных результатов формулируются основные выводы, а на заключительном этапе вырабатываются практические предложения и рекомендации в учетом институциональной принадлежности материалов и поставленных задач.

Основные направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации

Результативность бюджетного процесса в Российской Федерации все чаще связывают с механизмом его реформирования в контексте создания целостной системы повышения эффективности системы управления общественными финансами. Главным при этом является изменение акцентов в организации бюджетного процесса: управление бюджетными ресурсами (затратами) смещается на второй план, уступая место «управлению результатами» за счет расширения самостоятельности и увеличения ответственности участников бюджетного процесса рамках в среднесрочной перспективе.

В связи с необходимостью реформирования бюджетного процесса на первый план выдвигается проблема ответственности за несоблюдение бюджетного законодательства. Согласованность вопросов, касающихся нарушений бюджетного законодательства и ответственности за эти нарушения, должна повысить эффективность бюджетного процесса по мере снижения числа нарушений.

Основными нововведениями стали:

• • увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий;
• • переход всех уровней бюджетной системы на среднегодовое финансовое планирование;
• • усиление стимулов по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;
• • планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств и принимаемых обязательств;
• • утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации с одновременным расширением полномочий органов власти разных уровней.

Мероприятия по повышению эффективности расходов предусматривают помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.

Важнейшими инструментами адаптации бюджетной системы к изменившимся условиям и обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны являются:

• • эффективное управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;
• • минимизация бюджетных рисков;
• • расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств;
• • обеспечение ритмичности исполнения федерального бюджета;
• • повышение эффективности использования ресурсов при закупках товаров и услуг для государственных нужд;
• • повышение эффективности использования ресурсов в государственном секторе;
• • совершенствование государственного и муниципального контроля;
• • внедрение программно-целевого принципа бюджетного планирования;
• • совершенствование механизмов оказания государственной помощи организациям.

Таким образом, Россия, подобно большинству развитых стран мира, проводит бюджетную реформу, направленную на реализацию принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами.