Конституционное право. 
История отечественного государства и права. Ч. 2

Коренные изменения в общественном строе потребовали соответствующего отражения прежде всего в конституционном законодательстве. Оно должно было стать адекватным провозглашенной победе социализма, т. е. отражать господство общественных форм собственности, планового хозяйства. Кроме того, возникла возможность внести изменения в систему советской демократии. Эксплуататоры были упразднены, поэтому вопрос об ограничении их прав сам собой отпадал. Реальные достижения — ликвидация безработицы, расширение системы образования — делали возможным закрепление в Конституции новых важнейших социальных прав граждан. Словом, пришла пора изменений действующей конституционной системы.

Реформирования Конституции требовала и международная обстановка. Прежний Основной Закон исходил из ожидания мировой пролетарской революции. К середине 30-х гг. стало ясно, что этого пока не случится, хотя отдельные вспышки революционной борьбы, даже вооруженной, происходили (в Германии, Австрии, Испании). И. В. Сталин сделал вывод, что от конфронтации с Лагерем капитализма надо переходить по возможности к укреплению мирных отношений, хотя бы с неагрессивными странами (Францией, Англией, США). Требовалось изменить первую часть Конституции — Декларацию об образовании СССР, приглушить ее революционный дух.

Имеются основания предполагать, что идея об изменении Конституции возникла уже в мае 1934 г., причем первоначально мыслились лишь поправки в ней, но в начале января 1935 г. по поручению ЦК ВКП (б) в Центральном Исполнительном Комитете СССР была подготовлена записка «Об изменении порядка выборов органов власти Союза ССР и союзных республик». В документе обосновывалась целесообразность того, чтобы все органы государственной власти в стране избирались непосредственно на основе прямых и равных выборов. При этом нормы представительства от городского и сельского населения предлагалось уравнять.

• 30 января 1935 г. Политбюро ЦК ВКП (б) вынесло вопрос о Конституции Союза ССР на рассмотрение Пленума Центрального Комитета партии. Пленум решил внести на обсуждение VII Всесоюзного съезда Советов предложение о необходимости изменения Конституции. Съезд Советов принял 6 февраля 1935 г. соответствующее постановление, обязав ЦИК избрать Конституционную комиссию, которой поручить переработку текста Конституции.
• 7 февраля 1935 г. ЦИК СССР образовал такую комиссию в составе 31 человека под председательством И. В. Сталина. На первом пленарном заседании, проходившем 7 июля 1935 г., Конституционная комиссия для подготовки соответствующих предложений создала 12 подкомиссий, работа которых продолжалась до конца 1935 г.

Комиссия вышла за рамки, предусмотренные решением съезда Советов. Она не стала перерабатывать текст прежней Конституции, а создала совершенно новый проект.

1 июня 1936 г. Пленум ЦК ВКП (б) одобрил проект и ввиду особой важности вопроса счел необходимым созыв Всесоюзного съезда Советов для его. утверждения. 11 июня 1936 г. Президиум ЦИК СССР одобрил проект Конституции для всенародного обсуждения.

Обсуждение проекта, опубликованного 12 июня 1936 г., происходило на многочисленных собраниях трудящихся, на пленумах партийных комитетов, съездах Советов, заседаниях исполкомов, в секциях и комиссиях, в депутатских группах, на страницах печати и в других формах, притом по-деловому. В октябре — ноябре 1936 г. всюду состоялись районные, областные, краевые и республиканские чрезвычайные съезды Советов, на которых были подведены итоги обсуждения. Всего в нем, по неполным данным, приняло участие более 50 млн человек, которые внесли 154,3 тыс. предложений об изменениях и дополнениях проекта Конституции.

Собравшийся в ноябре Чрезвычайный VIII Всесоюзный съезд Советов рассмотрел итоги всенародного обсуждения. С учетом предложений, выдвигавшихся трудящимися, в текст Конституции было внесено 43 поправки, касавшиеся 36 из 146 статей проекта. 5 декабря 1936 г. Съезд Советов единогласно утвердил новый Основной Закон СССР.

Конституция 1936 г. стала основополагающим законодательным актом, но многие из ее положений требовали конкретизации в законодательстве Союза, союзных и автономных республик. К марту 1937 г. были приняты новые основные законы союзных республик, а с марта 1937 г. по январь 1938 г. — автономных. Последние затем утверждались Верховными Советами соответствующих союзных республик.

По своему содержанию республиканские конституции полностью соответствовали Конституции Союза, конкретизировали и развивали ее положения. Система высших органов власти каждой из союзных и автономных республик строилась в основном по типу высших органов власти СССР, разграничивались компетенция органов государственной власти и управления, законодательная и исполнительно-распорядительная деятельность. Детально были разработаны в республиканских конституциях вопросы о местных органах государственной власти. При этом более полно, чем в Конституции Союза, отражались основные направления руководства Советами со стороны вышестоящих представительных органов.

Такая унификация основных законов была проведена впервые. Прежние конституции республик, как помним, закрепляя одинаковые принципы и институты, отличались друг от друга по форме, а от Основного Закона Союза — и по содержанию.

Единство исходных положений и прямое воспроизведение в новых республиканских конституциях многих статей Основного Закона Союза не означало, конечно, их полной идентичности. Конституции республик, развивая Основной Закон Союза, учитывали исторические условия образования каждой республики. Это нашло отражение не только в первых главах республиканских конституций, в которых указывались конкретные особенности установления здесь Советской власти, но и в решении ряда вопросов о полномочиях представительных органов. В конституции союзных республик, имеющих в своем составе автономные области, были включены специальные главы о них.

В ходе разработки Конституции СССР выдвигалась идея провозгласить ее Основным Законом общенародного государства. Однако это было сочтено преждевременным. Тем не менее в Конституции о диктатуре пролетариата упоминалось лишь вскользь, один раз и в прошедшем времени, очевидно, опять же, чтобы не дразнить Запад. Определяя Советы как политическую основу СССР, Конституция 1936 г. лишь отметила, что они выросли и окрепли «в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата» .

Практическое становление и укрепление однопартийной системы в Советском государстве, неуклонное возрастание роли Коммунистической партии в обществе, срастание партийного аппарата с государственным нашли отражение и в Конституции: впервые в истории советского права в ней было зафиксировано особое, руководящее, положение ВКП (б)(ст. 126).

В отличие от предшествующих советских конституций Основной Закон 1936 г. полно определил экономическую основу СССР, которую составляют социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на средства производства в двух ее основных формах.

В Конституции 1924 г. вообще не говорилось об основных правах и обязанностях граждан. В республиканских конституциях им было посвящено несколько статей. Теперь в Конституцию Союза была включена глава, в которой закреплялись права граждан на труд, на отдых, на материальное обеспечение в старости и при потере трудоспособности, на образование, свобода слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенность личности и жилища, тайна переписки.

В Конституции СССР 1936 г. были обстоятельно разработаны главные гарантии обеспечения основных прав и свобод советского гражданина. При этом на первый план выдвигались материальные и социально-политические гарантии. Это не помешало, однако, на практике существенно сужать права и свободы граждан. Так, уже вскоре было ограничено право на труд путем закрепления рабочих и служащих за определенным предприятием или учреждением. Особенно сужались свобода слова, печати, собраний. Попытки граждан воспользоваться этими конституционными правами приводили порой к весьма тяжелым последствиям для них, вплоть до лишения свободы органами НКВД.

Конституция не предусматривала свободу передвижения граждан, и это не случайно. Еще в декабре 1932 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов». Наряду с целью улучшить учет движения населения постановление имело своей задачей очистить города от нежелательных элементов. Прописка паспортов существенно ограничивала свободу передвижения, хотя и облегчала борьбу с преступностью.

В Конституции были закреплены и основные обязанности граждан перед обществом и государством. В их число были включены обязанности: соблюдать Конституцию, исполнять законы, блюсти дисциплину труда, беречь и укреплять социалистическую собственность, защищать свое Отечество, честно относиться к общественному долгу, уважать правила социалистического общежития.

Отношение законодателя к значению личности и государства характеризуется тем, что глава о правах и обязанностях граждан была в Конституции одной из последних.

Специальная глава под названием «Государственное устройство» была посвящена организации государственного единства. В ней закреплялся статус СССР как единого союзного государства, определялась его компетенция. Вместе с тем подтверждался суверенитет союзных республик. Как и в Конституции 1924 г., этот суверенитет ограничивался, но только теми правами, которые были исчерпывающе закреплены за Союзом. Таким образом, как и прежде, проводилась идея ограниченного суверенитета. Конституция подтверждала безусловное право свободного выхода из Союза за союзными республиками (ст. 17). Она устанавливала приоритет законодательства Союза перед законодательством республик (ст. 20).

В отличие от прежней новая Конституция непосредственно решала наиболее существенные вопросы формирования, организации и деятельности высших представительных органов государственной власти союзных и автономных республик, а также местных Советов. Каждому из этих звеньев были посвящены отдельные главы. В них определялись, в частности, основные вопросы, относящиеся к исключительным полномочиям Верховных Советов союзных республик (ст. 60 и 61), и проч. В ст. 97 указывалось, что Советы депутатов трудящихся руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливают местный бюджет. Обстоятельно определила Конституция также систему и полномочия органов государственного управления, суда и прокуратуры.

Конституция СССР 1936 г., как уже отмечалось, закрепила новую избирательную систему, принципиально отличную от той, которая сложилась еще в первые годы Советской власти. Эта система выглядела более демократичной. Во всяком случае, от прежней специфичной системы выборов законодатель отказался.

Если прежде избирательное право было всеобщим только для трудящихся, то теперь классовые ограничения были сняты. Собственно говоря, они отпали сами собой, поскольку исчезли эксплуататоры, а следовательно, и лишенцы. Не имели избирательных прав только две категории граждан: умалишенные и лица, осужденные судом с лишением избирательных прав. Правда, вторая категория в 30-х гг. резко расширилась.

С этими исключениями принцип всеобщности соблюдался достаточно последовательно. Число участвующих в выборах приближалось к 100%, на обеспечение возможно более полной явки избирателей для голосования были направлены все усилия партийных, комсомольских, профсоюзных органов. Да и процент голосования за выдвинутых кандидатов был весьма высок, также приближаясь обычно к 100%. Однако у избирателей чаще всего не было настоящего выбора при голосовании, поскольку выдвигался лишь один кандидат. При этом, конечно, ничто не мешало голосовать против него.

При разработке Конституции, и особенно избирательного закона, И. В. Сталин хотел провести идею альтернативности выборов, но встретил решительное сопротивление «широкого руководства», т. е. части центрального и большинства местного партийного аппарата, опасавшегося потерять власть в Советах, а значит, и в партии. Ожесточенная борьба в центральных комитетах летом — осенью 1937 г. привела к поражению Сталина. Заинтересованному партийному активу удалось отстоять формулировки, которые обеспечивали определяющую роль партии, т. е. ее местных руководителей, при выдвижении кандидатур на выборах в Верховный и другие Советы, а это определяло исход дела: стал выдвигаться один кандидат, избрание которого было почти гарантировано.

В новом избирательном праве уже не предусматривалось неравенство городских и сельских избирателей. Теперь нормы представительства стали едиными для всех граждан.

Отпала и прежняя многостепенность выборов. Во все представительные органы от сельсовета до Верховного Совета СССР выборы проводились непосредственно избирателями. Это укрепляло связь избирателей с депутатами, ставило последних под контроль. Избиратели стали чаше обращаться к депутатам с различными житейскими нуждами.

Закреплялся демократизм выборов и переход к тайному голосованию, что обеспечивало более свободное волеизъявление избирателей. На практике граждане не только голосовали, но и нередко высказывали свои эмоции, делая надписи на бюллетенях для голосования.

Был изменен также принцип организации выборов. На смену прежнему, производственно-территориальному, пришел новый, территориальный, т. е. голосование стало проводиться не на предприятиях, не по месту работы, а только по месту жительства. Правда, выдвижение кандидатов производилось, как и раньше, на предприятиях и в учреждениях.

Начиная с первых выборов в Верховный Совет СССР в 1937 г. избирательные кампании стали проводиться с большой торжественностью и парадностью. Они завершали избирательную кампанию, которая была, в сущности, формальностью, ритуалом демократии, ибо само выдвижение кандидата обычно уже предопределяло его избрание. Однако партийные органы, подбиравшие кандидатов, заботились о том, чтобы в составе избранных были представлены в должных пропорциях различные социальные группы — рабочие, крестьяне, интеллигенция, возрастные категории, не только коммунисты, но и беспартийные, не только мужчины, но и женщины и т. д. Предпочтение отдавалось не способности гражданина выполнять депутатские обязанности, а его производственным показателям, поэтому в составе депутатов оказывались стахановцы, передовые колхозники, выдающиеся деятели искусства и, разумеется, партийный актив.