Проблема имплементации в Российской Федерации норм международного права

В Российской Федерации нормы МП имплементируются в двух формах:

• 1) в форме издания внутригосударственных актов, регулирующих те же вопросы, что и международные нормы;
• 2) в форме непосредственного применения международных норм в качестве регуляторов внутренних отношений.

При этом прямое, непосредственное применение конкретного международного документа возможно и па основе акта, изданного в его исполнение (что чаще всего и происходит).

Реализация в Российской Федерации норм международных договоров

Механизм реализации в Российской Федерации норм международных договоров наиболее разработан. Практикой выработаны следующие способы внесения изменений во внутреннее право России во исполнение международного договора:

• 1) определение порядка применения норм конкретного международного договора (договоров). Например, в Федеральном законе от 30.10.2007 № 237-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам от 15 мая 1972 года» был определен круг органов, в компетенцию которых входит осуществление взаимодействия с зарубежными учреждениями юстиции в рамках указанной конвенции; решены также некоторые вопросы исполнения норм Конвенции;
• 2) издание во исполнение международного договора нормативного акта, приводящего законодательство в соответствие с ним. Внутригосударственное правотворчество чаще всего необходимо, когда законодательство РФ не регулирует данный вопрос или регулирует его иначе, чем международный договор. Так, Федеральный закон от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» «привел многие нормативные акты в соответствие с указанными договорами. Правда, были имплементированы далеко не все нормы указанных Конвенций;
• 3) включение в действующее законодательство отсылок к международному договору (договорам). Отсылки применяются как к уже действующим, так и ко всем заключаемым Российской Федерацией международным договорам в данной сфере отношений и носят, как правило, общий характер. В российском праве используется несколько типов отсылок:
  • а) «Если, то». Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то применяются правила международного договора. Эта форма отсылок наиболее часто используется (ст. 15 Конституции РФ, ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» и др.);
  • б) «И, и». Данные отношения регулируются и законодательством, и международными договорами. Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17.01.1992 № 222−1 «О прокуратуре Российской Федерации» организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются российским правом и международными договорами РФ. Аналогичные нормы закреплены в ст. 3 Федерального закона от 07.02.201 1 № 3-ФЗ «О полиции», Указе Президента РФ от 28.07.2004 № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков», п. 3 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506;
  • в) «Если иное» или «за исключением». Данные отношения регулируются следующим образом, если иное не предусмотрено международным договором (за исключением случаев, предусмотренных международными договорами). Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Па основании ст. 7 Федерального конституционного закона от 23.06.1999 № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» военным судам, дислоцирующимся за пределами территории РФ, подсудны все уголовные дела, подлежащие рассмотрению федеральными судами общей юрисдикции, если иное не установлено международным договором РФ;
  • г) «Другие». Дополнительные варианты регулирования данных отношений зафиксированы международными договорами. Согласно ст. 4 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие улица соответствующего гражданства. Статья 165 Семейного кодекса Российской Федерации от 29.01.1995 № 223-ФЗ подчеркивает, что в случае, если в результате усыновления (удочерения) могут быть нарушены права ребенка, установленные международными договорами РФ, усыновление не может быть произведено. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 12.08.199.5 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, вменено в обязанность выполнять «на основе и в порядке, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, запросы соответствующих международных правоохранительных организаций, правоохранительных органов и специальных служб иностранных государств» ;
  • д) «Смотри». Конкретный вариант регулирования данных отношений указан в соответствующем международном договоре. В ст. 37 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» сделана отсылка к «международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод» .

В то же время издание имплементационных актов необязательно, когда:

• — данные отношения уже аналогично урегулированы национальным правом. Например, по смыслу ст. 46 Конституции РФ и корреспондирующих ей положений ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., а также ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. каждый при рассмотрении предъявленного ему уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона;
• — имеется отсылка к международным нормам. «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации» (ст. 69 Конституции РФ);
• — существует подробная международно-правовая регламентация данных отношений (согласно ст. 10 КТМ РФ для целей Кодекса под вместимостью судна понимается его валовая вместимость, определяемая в соответствии с Международной конвенции по обмеру судов (Лондон, 23 июня 1969 г.)).

Что касается непосредственного действия норм МП, то в Российской Федерации международные нормы могут применяться вместе с нормами российского права или вместо них без какой-либо трансформации, преобразования в нормы внутригосударственного права.

Международные договоры действуют практически как специальные нормы по отношению к нормам российского законодательства (которые выступают в роли как бы общих норм) и изымают отдельные отношения из сферы применения российских правовых норм. Использование слов «практически», «как бы» обусловлено тем, что правило «специальный закон отменяет общий», на наш взгляд, применимо лишь к нормам одной правовой системы, а МП и российское право — суть различные системы права. Нормы МП применяются не потому, что они специальные по отношению к нормам российского права, а потому, что они — международно-правовые.

Российское государство разрешает, санкционирует непосредственное применение международно-правовых норм во внутригосударственной сфере отношений. Можно различать общее и специальное санкционирование. Как универсальную санкцию, адресованную всем субъектам, на применение в их деятельности международно-правовых норм, можно рассматривать норму ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. В качестве специальных санкций выступают отсылочные нормы, нормы актов, изданных во исполнение договоров, «привязки» к договорам и т. д.

Многие положения права РФ устанавливают, что те или иные вопросы регулируются, а государственные органы РФ, физические и юридические лица руководствуются помимо норм российского законодательства и международно-правовыми нормами.

Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору РФ принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу (ст. 5 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»).

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 7) устанавливает, что основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются, в частности, «запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации» .

Согласно ст. 15 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» взаимодействие органов ФСБ России с правоохранительными органами иностранных государств производится на основе международных договоров РФ.

Согласно Указу Президента РФ «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» Служба осуществляет «в соответствии с международными договорами Российской Федерации взаимодействие и информационный обмен с международными организациями и компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров» .

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» подчеркивает: согласно ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора РФ, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств. При рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор РФ, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1 и 3 ст. 5 Федерального закона.

" О международных договорах Российской Федерации", ч. 2 ст. 7 ГК РФ).

Судам надлежит иметь в виду, что международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ст. 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», а также при условии, что указанный договор вступил в силу для Российской Федерации. Исходя из смысла ч. 3 и 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации или в Бюллетене международных договоров в порядке, установленном ст. 30 указанного Закона. Международные договоры РФ межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.

Международные договоры, которые имеют прямое и непосредственное действие в правовой системе РФ, применимы судами, в том числе военными, при разрешении гражданских, уголовных и административных дел, в частности:

• — при рассмотрении гражданских дел, если международным договором РФ установлены иные правила, чем законом РФ, который регулирует отношения, ставшие предметом судебного рассмотрения;
• — при рассмотрении гражданских и уголовных дел, если международным договором РФ установлены иные правила судопроизводства, чем гражданским процессуальным или уголовно-процессуальным законом РФ;
• — при рассмотрении гражданских или уголовных дел, если международным договором РФ регулируются отношения, в том числе отношения с иностранными лицами, ставшие предметом судебного рассмотрения (например, при рассмотрении дел, перечисленных в ст. 402 ГПК РФ, ходатайств об исполнении решений иностранных судов, жалоб на решения о выдаче лиц, обвиняемых в совершении преступления или осужденных судом иностранного государства);
• — при рассмотрении дел об административных правонарушениях, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях (п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5).

При этом согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации должно быть выражено в форме федерального закона, если договором установлены иные правила, чем федеральным законом (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ст. 5, 14, 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», ст. 1 ГПК РФ, ст. 1 УПК РФ).

Согласно ст. 413 УПК РФ новыми обстоятельствами является установленное ЕСПЧ нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. при рассмотрении судом РФ уголовного дела, связанное:

• а) с применением федерального закона, не соответствующего положениям Конвенции;
• б) иными нарушениями положений Конвенции.

При этом толкование международного договора должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. (ст. 31—33), согласно п. «Ь» ч. 3 ст. 31 которой при толковании международного договора наряду с его контекстом должна учитываться последующая практика применения договора, устанавливающая соглашение участников относительно его толкования.