Органы дворянского сословного самоуправления в правление Екатерины II. Жалованная грамота городам: развитие городского сословного самоуправления

Децентрализация управления с целью укрепления местных органов власти и управления и введение института генерал-губернаторства являлось, как видно из сказанного, основным нововведением Екатерины П. Другой особенностью ее областной реформы следует считать усиление роли земского элемента в местном управлении, который, как уже отмечалось, по разным причинам после смерти Петра I был либо вытеснен, либо подчинен бюрократическому началу в лице губернаторов и воевод. Екатерина II по примеру Петра I, хотя уже и на других основаниях, решила дополнить местный бюрократический аппарат выборными представителями от дворянства (рис. 9.3). По замечанию В. О. Ключевского, осуществляя широкую реформу областного управления и суда по планам передовых публицистов Западной Европы, императрица ставила основной целью «занять праздное дворянство и укрепить его положение в обществе и государстве» .

Стремясь дать дворянству сословную организацию и первенствующее значение в местной администрации, власть инициировала создание на местах в уездах выборных сословных учреж.

Рис. 9.3. Организация местного управления при Екатерине II.

дений — дворянских собраний, сосредоточивших со временем в своих руках все местное самоуправление. Через каждые три года дворяне каждого уезда съезжались для избрания должностных лиц и избирали уездного предводителя, капитана-исправника и заседателей в различные учреждения. Через этих представителей дворянство управляло всеми делами в уезде.

Особое положение среди новых дворянских учреждений занимал нижний земский суд, заменивший прежнее воеводское управление и ведавший всей уездной администрацией. Члены нижнего земского суда капитан-исправник и дна или три заседателя избирались дворянским собранием на три года из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления, осуществляя вместе с заседателями административно-полицейское управление в уезде. В функции нижнего земского суда входили: сохранение в уезде благочиния, порядка, наблюдение за исполнением законов, приведение в исполнение решений губернского правления и палат (казенной и судебной), надзор за торговлей, исправным состоянием дорог и мостов, принятие мер по предупреждению болезней, искоренение «скопищ воров и беглых» и многое другое.

Первоначально перестройка местного управления исходила по преимуществу из потребностей укрепления государственного управления. С изданием в 1785 г. Жалованной грамоты дворянству дворянское сословное самоуправление стало рассматриваться как сословная привилегия, наряду с другими узаконенными здесь же правами и льготами дворянства. По Жалованной грамоте 1785 г. дворяне получили также право создавать в губерниях дворянские собрания, основной обязанностью которых было «содержание и дополнение дворянских родословных книг» и выдача грамот на дворянство. Грамоты выдавались только внесенным в родословную книгу потомственным дворянам, владеющим недвижимой собственностью в данной губернии. Губернское дворянское собрание имело собственный бюджет, дом в городе для заседаний, печать и архив. Тем самым губернское дворянство окончательно превращалось в замкнутое сословие со своей корпоративной организацией, наделенной правами юридического лица. При Екатерине II дворянин становится членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление.

В ходе губернской реформы 1775 г. была создана разветвленная система суда (рис. 9.4), носившего, так же как и вся система.

Рис. 9.4. Устройство суда при Екатерине II.

дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия создавался свой суд: 1) уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии — для дворян; 2) городовые магистраты и контролирующий их деятельность губернский магистрат — для горожан (городская полиция находилась в ведении коронного чиновника — городничего); 3) нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе —для государственных крестьян. По своему составу все эти учреждения были коллегиальными и избирались соответствующими сословиями, только председатель нижней расправы (расправный судья) назначался губернским правлением. Апелляционной инстанцией по отношению к ним выступала упоминаемая выше палата гражданского суда, а высшей апелляционной инстанцией для самой палаты являлся Правительствующий Сенат. Кроме перечисленных судебных учреждений при каждом уездном суде создавалась дворянская опека под председательством уездного предводителя дворянства для попечения о вдовах и детях дворян, а также сиротский суд во главе с городским головой для призрения вдов и сирот горожан.

Особыми, не имевшими аналогов учреждениями были совестные суды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее сложными делами (примирением тяжб, преступлениями безумных или малолетних, содеянными, но глупости и невежеству, и др.). Они состояли из совестного судьи и шести заседателей, избираемых сословиями (но два заседателя от сословия) и утверждаемых губернатором. Совестный суд не вмешивался в судебные дела, а действовал только, но предложению губернского правления или в связи с обращением частных лиц. Его главной задачей было судить справедливо (по совести), уважая личность. Совестный суд обязан был также следить за тем, чтобы привлеченные к ответственности лица не содержались под стражей более трех дней без предъявления им обвинения.

К новым учреждениям в системе местного управления относились Приказы общественного призрения, создаваемые в каждой губернии под председательством губернатора. В состав Приказа общественного призрения входили по два заседателя верхнего земского суда, два заседателя губернского магистрата и два заседателя верхней расправы. К основным функциям Приказа относились: организация и содержание народных школ, сиротских домов, больниц и госпиталей; учреждение богаделен для престарелых, бедных и убогих; устройство домов для безработных, смирительных домов для непослушных детей, пьяниц, лиц недостойного поведения.

Наряду с губернской реформой важное место в преобразовательской деятельности Екатерины II принадлежало организации городского управления и самоуправления. Как отмечалось ранее, Екатерина II в своих преобразовательских планах придавала исключительное значение развитию русских городов, в духе западноевропейских идей стремилась покровительствовать русской торговли и промышленности. Необходимость городской реформы диктовалась неустроенностью русских городов, слабостью городской организации и городского управления, отстающих от растущих потребностей торгово-промышленного класса, наметившихся новых тенденций в экономическом развитии страны. Начиная с реформ Петра I формы городского управления многократно менялись, в управлении городами отсутствовало единообразие, оно не имело самостоятельного статуса.

Первые реформы Екатерины П ничего принципиально не изменили в административном управлении городов, они лишь внести некоторый порядок в городское управление, усилив его централизацию и наделив города статусом самостоятельной административной единицы. Так же как и раньше, города управлялись городничими и комендантами, назначаемыми из дворян. Администрацию столичных городов возглавляли назначаемые центральной властью полицмейстеры. В ходе выборов Уложенной комиссии и позже, в рамках проведенной губернской реформы 1775 г. появились новые выборные органы городского общественного управления. Вводилась новая выборная должность городского головы, возглавлявшего городской магистрат, были созданы совестный и сиротский суды.

21 апреля 1785 г. была обнародована -" Грамота на права и выгоды городам Российской империи" (так называемая Жалованная грамота городам), положившая начало широкой городской реформе, в ходе которой города впервые получили самостоятельный статус, юридически закрепленное общественное городское управление, закладывались основы ремесленного, цехового устройства. Являясь первым в истории России законодательным актом, закреплявшим организацию городского управления, Жалованная грамота городам признавала за городскими выборными органами право на самостоятельную сферу деятельности.

По Жалованной грамоте городам население города подразделялось на шесть сословных групп (разрядов), различавшихся по имущественному положению и роду деятельности. К ним относились: 1) " настоящие городовые обыватели" , к которым принадлежали владельцы городской недвижимости (домов и земель и т. д.); 2) купцы всех трех гильдий; 3) цеховые ремесленники; 4) " иногородние и иностранные гости" (так называли русских и иноземных купцов и специалистов, которые занимались торговой и промышленной деятельностью в городах, но не проживали в них); 5) именитые граждане: выборные должностные лица, ученые, архитекторы, живописцы, скульпторы, представители зарождающейся буржуазии (банкиры, оптовые торговцы, кораблевладельцы и др.); 6) посадские-цеховые люди, занятые ремеслом и имеющие собственный капитал. Каждая из сословных групп наделялась определенными правами, привилегиями и обязанностями.

Жалованная грамота городам устанавливала принцип всесословность городского самоуправления. Формировавшееся на основе Жалованной грамоты " градское общество" наделялось правом юридического лица, имело право владеть собственностью, получать доходы с имуществ, собирать с городского населения специальные сборы. Первичным органом городского сословного самоуправления являлось городское собрание, состоявшее из всех городских жителей и избиравшее выборных должностных лиц: городского голову, бурмистров и ратманов в городской магистрат, старост, судей совестных судов, заседателей от городского сословия в общие и сословные учреждения. Раз в три года городское собрание по распоряжению губернатора избирало общую городскую думу, являвшуюся распорядительным органом городского самоуправления. Она состояла из гласных от всех шести сословных групп городского населения и возглавлялась городским головой. Исполнительным (постоянно действующим) органом городского сословного самоуправления являлась шестигласная дума, избираемая раз в три года общей городской думой на основе равного представительства от всех сословий (каждая из шести сословных групп города имела в шестигласной думе по одному гласному). Она также возглавлялась городским головой. В компетенцию городского самоуправления входили вопросы городского хозяйства и городского благоустройства, развитие торговли и промыслов, продовольственное дело и т. п. В то же время возможности органов городского самоуправления были ограничены из-за нехватки необходимых финансовых средств, постоянного дефицита бюджета городских дум, который формировался за счет различных сборов с городского населения.

Помимо этих объективных трудностей были и другие, не менее существенные. В условиях сохранявшейся самодержавной формы правления деятельность органов городского самоуправления была изначально поставлена в строго определенные рамки, находилась под постоянной опекой бюрократических учреждений. Городские собрания созывались только с разрешения губернатора, который контролировал бюджет шестигласной думы, правильное расходование средств городским обществом; дума должна была представлять отчеты по доходам и расходам губернатору и казенной палате.

Деятельность городских дум была также ограничена полицейскими учреждениями, действовавшими в городах и наделенными нравом вмешиваться в частную жизнь городского населения. По сути дела реальная власть в городе принадлежала не шестигласной городской думе, которую современники иронично называли «безгласной думой», а городничему или полицмейстеру. Екатерина II 8 апреля 1782 г. подписала специальный " Устав благочиния или полицейский" , согласно которому в городах создавались городские административно-полицейские органы — Управы благочиния (полицейские управы). Во главе Управ благочиния стояли полицмейстер (в губернских городах) или городничий (в уездных городах), которым подчинялись приставы уголовных дел и приставы гражданских дел, а также два выборных чиновника (ратмана) от купечества. Тем самым была реорганизована городская полиция, и система полицейского надзора в городах приобретала более строгий характер. Управа благочиния выполняла кроме полицейских и широкие административно-хозяйственные функции (следила за исправностью городских сооружений, дорог, чистотой города, осуществляла надзор за торговлей, правильностью мер и весов, принимала меры против пожаров).

В соответствии с новой структурой городского полицейского аппарата города делились на самостоятельные административно-полицейские части (из 200−700 дворов) во главе с частным приставом, который назначался губернским правлением и имел в распоряжении двух полицейских сержантов. Части в свою очередь делились на кварталы (50−100 дворов) во главе с квартальным надзирателем, который назначался Управой благочиния, подчинялся частному приставу и имел в своем подчинении квартальных поручиков, избираемых жителями на три года, а также сторожей и дворников. Таким образом, за редким исключением, все полицейские чины в городе назначались и в совокупности представляли собой, выражаясь современным языком, муниципальную полицию, жалованье которым назначалось из местного бюджета (сборов с городского населения).

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод о том, что именно при Екатерине II, а не при Николае I, как принято обычно считать, было положено начало полицейскому государству в России и по функциям, и по источникам формирования администрации. Павел I своеобразно завершил этот процесс, упразднив в 1796 г. дворянское самоуправление, восстановив в городах должность обер-полицмейстера с широкими полномочиями, которому подчинялись все губернские чины, в том числе и губернаторы.