Особенности правовых отношений государственного служащего со своими вышестоящими начальниками. 
Конфликт интересов

Особенности взаимоотношений на государственной службе определялись еще в Генеральном регламенте Петра I от 27 февраля 1720 г.:

" Глава пятьдесят четвертая. О коллежских служителях, чтоб вышним своим послушание чинили, против же того и оные по каждому характеру и почтению поступали.

В протем повелевает его царское величество, чтоб подчиненныя служители коллегиев, канцеляреи и кантор надлежаще послушание вышним своим чинили. А сии б против того, яко своими в чине помощники и служители по каждому характеру и почтению поступали и не соизволяет его величество, (чтоб на и последние служители в коллегиях не пристоичным поступком, побоями и другим непорядочным образом, но по приговорам и правам, трактиваны были) а всем между собою быть в соединении и чинить друг другу общим верным трудолюбием и прилежною работою в его величества службе всякое вспоможение" .

Представляется совершенно правильным стремление императора обеспечить согласие и сотрудничество внутри действующих подразделений государственной службы. Современное российское законодательство такого положения о взаимоотношениях начальника со своими подчиненными не содержит.

Одна из обязанностей государственного служащего, состоящего на гражданской службе, закрепленная в п. 3 ч. 1 ст. 15 Закона № 79-ФЗ, состоит в исполнении поручений соответствующих руководителей, данных в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ. Утративший силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» эту норму излагал иначе: государственный служащий «обязан исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных». Новое законодательство исключило позицию «в порядке подчиненности» и развило часть, касающуюся «незаконных» указаний начальника.

Личностный характер служебных отношений начальника и подчиненного гражданского служащего определяется требованием п. 4 ч. 1 ст. 42 Закона № 79-ФЗ, который предусматривает, что при принятии решений, затрагивающих интересы гражданского служащего, запрещается основываться на персональных данных гражданского служащего, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или с использованием электронных носителей. Интересным является также отношение к государственным гражданским служащим высшей группы должностей; например, предусматривается, что решение о поощрении и награждении руководителя Инспекции страхового надзора по федеральному округу, как территориального органа Федеральной службы страхового надзора, а также о наложении на него дисциплинарного взыскания принимает только министр финансов РФ (п. 13 Положения о территориальном органе Федеральной службы страхового надзора — Инспекции страхового надзора по федеральному округу, утв. приказом Минфина России от 28 декабря 2004 г. № 126н).

В административном аппарате Российской Федерации, как и бывшего СССР, часто имеет место действие должностных лиц «через голову». Например, мы регулярно наблюдаем по телевидению, как бывший и нынешний президенты дают указания различным министрам хозяйственного сектора, в то время как их непосредственным начальником является Председатель Правительства РФ.

" Не будет никакой модернизации, никакого быстрого экономического роста, никаких прорывов в развитии, пока безымянный маленький клерк будет подсовывать президенту заведомо ложные решения. Или пока президент будет проглатывать подобные унижения" , — совершенно правильно отмечает М. Кваша. По его мнению, предложения Д. Медведева ускорить модернизацию существующих и строительство новых нефтеперерабатывающих предприятий, наладить производство высококачественных и конкурентоспособных нефтепродуктов, которые соответствуют мировым стандартам", что «должно быть приоритетом всех наших крупных компаний», основаны на неверной информации, подсунутой президенту. Он пишет: «Президента обманули. Никакой это не приоритет. А новые мощности в нефтепереработке России не нужны. Существующие-то избыточны». И объясняет это высказывание президента бородатым мифом, подобным тому, будто рентабельнее вывозить сырую нефть.

В Законе № 79-ФЗ запрет на исполнение незаконного приказа вышестоящего начальника установлен ст. 15:

" Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения" (ч. 2). И более того: «В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами» (ч. 3). Такое регулирование представляется отчасти переложением контроля законности приказа с лица, его отдающего, на исполнителя.

Обратим внимание, что в приведенных выше нормах форма взаимодействия начальника и подчиненного определена не как приказ, а как поручение.

Другой крупной проблемой во взаимоотношениях начальника и подчиненного является проблема делегирования полномочий. Каждый должен отвечать только за свою заранее нормативно установленную область государственных функций. Очевидно, необходимо нормативно затруднить перекладывание функций ответственного должностного лица на иного исполнителя, в том числе методом делегирования полномочий.

Общие принципы служебного поведения государственных служащих утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, где особо отмечена роль государственного служащего, наделенного организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим. Он призван, в частности, принимать меры к предотвращению и урегулированию конфликта интересов и не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений (п. 3 Указа).

Особая роль руководителя государственного служащего по новому законодательству РФ о государственной службе связана с урегулированием конфликтов интересов на государственной службе. Это новый для российского права институт, представляющий, по сути, один из объектов правового регулирования и состава правонарушений. «Конфликт интересов — это противоречие между личными интересами чиновника и законными интересами государства» , — определяет данный институт Д. А. Медведев. Примером конфликта интересов можно назвать выполнение каких-либо властных действий государственного служащего в сфере хозяйственной деятельности или любых иных сферах, затрагивающих интересы его родственников.

Разрешение ситуации конфликта интересов урегулировано ст. 19 Закона № 79-ФЗ.

В соответствии с ч. 1 данной статьи конфликт интересов — это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или связанных с ним лиц, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, он обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы (ч. 4 ст. 19 Закона).

Подробнее ситуация разрешения конфликта интересов урегулирована постановлением Правительства РФ от 2 марта 2006 г. № 113, которым утверждено Положение об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений.

В п. 3 Положения приведены определения используемых для целей этого Положения понятий:

• — материальная выгода — экономическая выгода в денежной или натуральной форме, которую можно оценить и определить в качестве дохода в соответствии с налоговым законодательством РФ;
• — личная выгода — выгода, не являющаяся материальной выгодой, выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, даже если такая выгода не привела к получению материальной выгоды. Не являются личной выгодой повышение по службе и объявление благодарности;
• — предконфликтная ситуация — ситуация, в которой у должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, Пенсионного фонда РФ и членов Общественного совета при осуществлении ими деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, может возникнуть конфликт интересов.

Законом № 79-ФЗ в ч. 4 ст. 19 установлено, что представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном данным Законом.

Сам конфликт интересов напрямую связан с материальным положением гражданского служащего и его внедолжностной деятельностью. Важнейшим инструментом контроля за неосновательным обогащением государственного служащего является обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Однако ч. 2 ст. 20 Закона № 79-ФЗ называет такие сведения сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

Когда сведения о материальном положении должностного лица могут составлять государственную тайну, возникает ощущение, что эти сведения нужны только президенту, да еще в альтернативном порядке каким-либо группировкам, оформившимся в виде общественной организации. В то время как в контроле за материальным ростом благосостояния при выполнении государственных служебных обязанностей прямо заинтересован народ, не желающий допускать казнокрадов на государственные должности. При подобных законодательных формулировках государственный служащий становится неподконтрольным обществу лицом.

18 мая 2009 г. принят Указ Президента РФ № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» .

Новое положение статуса государственного гражданского служащего в отношениях со своим руководством заключается в тех диспозициях Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела, утв. Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. № 609, где в целях обеспечения защиты персональных данных, хранящихся в личных делах гражданских служащих, закрепляются права гражданских служащих (п. 6):

• а) получать полную информацию о своих персональных данных и обработке этих данных (в том числе автоматизированной);
• б) осуществлять свободный бесплатный доступ к своим персональным данным, включая право получать копии любой записи, содержащей персональные данные гражданского служащего, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
• в) требовать исключения или исправления неверных или неполных персональных данных, а также данных, обработанных с нарушением Федерального закона. Гражданский служащий при отказе представителя нанимателя или уполномоченного им лица исключить или исправить персональные данные гражданского служащего имеет право заявить в письменной форме представителю нанимателя или уполномоченному им лицу о своем несогласии, обосновав соответствующим образом такое несогласие. Персональные данные оценочного характера гражданский служащий имеет право дополнить заявлением, выражающим его собственную точку зрения;
• г) требовать от представителя нанимателя или уполномоченного им лица уведомления всех лиц, которым ранее были сообщены неверные или неполные персональные данные гражданского служащего, обо всех произведенных в них изменениях или исключениях из них и др.

Одним из рычагов воздействия на руководство является забастовка, однако в соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 17 Закона № 79-ФЗ государственным служащим она запрещена. И это вполне обоснованно, так как посягательство в данном случае совершается не на вышестоящее должностное лицо, а на само государство, поскольку порядок, установленный в государстве, реализуется именно государственными служащими. Можно сказать, что в лице государственных служащих мы видим само государство. Требовать чего-то от государства для государственных служащих является нонсенсом, государство обеспечивает своих выразителей всем необходимым. Иначе с одной стороны — это не государственные служащие, а с другой — не государство.

Разрабатывая свои знаменитые «двенадцать принципов производительности», Гаррингтон Эмерсон, американский теоретик научного управления, сформулировал правильный, на наш взгляд, принцип взаимоотношений начальника и подчиненного, основанный на взаимозависимости различных звеньев единого производственного цикла, в котором одинаково важно завязаны и тот и другой. Обеспечивать своими указаниями и действиями производительную работу подчиненного — вот суть роли начальника. Этот принцип в наших условиях действует не всегда.

В современных условиях низкого профессионального уровня руководителей в стране возникают ситуации, когда прямо на рабочем месте якобы без ведома руководителя ведомства возникают криминальные группы, организуются преступные сообщества. Например, в ноябре 2007 г. в Мосгорсуде коллегия присяжных вынесла обвинительный вердикт четырем старшим офицерам управления уголовного розыска ГУВД Москвы, входившим в организованную преступную группировку, руководил которой генерал МЧС Владимир Танеев. Бывший начальник управления безопасности МЧС России создал это преступное сообщество в 1997 г. В сентябре 2006 г. Московский окружной военный суд за совершение тяжких и особо тяжких преступлений приговорил Танеева и шестерых бывших сотрудников МУРа к лишению свободы на срок от 15 до 20 лет.

Особые отношения руководителя с подчиненным государственным служащим возникают в силу секретности. Так, в ходе проверок, проведенных УФСБ и столичным управлением Следственного комитета при Прокуратуре РФ в 2009 г., неожиданно выяснилось, что ряд столичных милицейских начальников, допущенных к государственной тайне по форме «совершенно секретно», неоднократно выезжали за границу без санкции своего руководства.