Индийский федерализм и его специфика

Национально-государственное устройство Индии определяется прежде всего сложностью социальной и национальной структур, сочетанием традиций британской системы управления с национальной — индийской. Национальный вопрос в Индии — это вопрос политических взаимоотношений ее многочисленных народов, преодоления социально-экономической отсталости, общинных и кастовых различий, развития национальных языков. Десятки наций, многочисленные народности и племена Индии тем не менее представляют собой общность благодаря культурной близости, наличию единого рынка, общей борьбе за независимость. Вместе с тем после 1947 г., т. е. провозглашения независимости и создания основ федерации, национальные проблемы приобрели достаточно большую остроту. Дело в том, что территория Индии в период британского владычества была разделена произвольно, и после 1947 г. встал вопрос о принципах административнотерриториального устройства страны.

Необходимо было учитывать связь между политико-административными границами и национальным проживанием. Вследствие этого Конституция Индии исходила из того, что Индия — не многонациональная, а многоязычная, разнокультурная страна. Жизнь показала, что решить этот вопрос, а также обеспечить всем народам и племенам Индии автономию единичным актом невозможно. Процесс реорганизации штатов, национальных территорий и создание новых продолжается до настоящего времени. По Конституции 1956 г. Индия изменила принцип формирования федерации от территориального к национальному. Вместо 28 старых многоязычных штатов было создано 25 новых, основанных на монои билингвистическом принципах. Формирование федерации в Индии шло по пути превращения унитарного государства в федеральное путем преобразования провинций в автономные единицы, причем согласно британским законам впервые федерация была предусмотрена Законом об управлении Индии в 1935 г.

По Конституции государство Индия представляет собой союз штатов со значительными унитарными чертами. В отличие, например, от американской федерации, где штаты равны, здесь отсутствует принцип равноправия штатов — число представителей от них в верхней палате парламента (Совете штатов) варьируется от 1 до 34. Нижняя палата парламента (Народная палата) также неоднородна по своему составу. В нее избирается до 525 представителей от 25 штатов и 20 союзных территорий. Делегируется не более двух представителей англо-индийской общины, не допускается резервирование мест для национальных меньшинств, кроме зарегистрированных каст и племен.

Иначе говоря, Конституция не предусматривает федеральных гарантий в интересах выравнивания представительства крупных и мелких штатов. Штаты не могут воспользоваться правом отделения (правом сецессии). Вместе с тем союзный парламент может провести реорганизацию штатов и даже изменить их границы без согласия последних. Для этого достаточно принять закон простым большинством. Со штатами нс консультируются, но вопросам изменения конституции, кроме нескольких вопросов, затрагивающих федеральную структуру в целом. Причем изменения могут быть сделаны путем внесения законопроекта в союзный парламент и принятия его большинством.

Хотя полномочия между союзом и штатами распределены, Конституция предусматривает осуществление контроля со стороны центра над управлением и законодательной деятельностью в штатах. Исполнительная власть союза имеет право, например, издавать распоряжения для правительств штатов, а также смещать их. Союз располагает принудительной властью по отношению к членам федерации. В чрезвычайных условиях право союза распространяется на все вопросы, входящие в компетенцию штатов. В связи с этим можно утверждать, что в Индии существует кооперативный федерализм с сильным центром, при котором на первом месте находится координация действий, а не самостоятельность штатов.

Примечательно разграничение компетенций между центром и субъектами федерации. В основе автономии штатов лежит исключительное право поддержания самоуправления, общественного порядка, организация органов власти и управления на национальной основе, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства, сбор налогов и т. д. Управление штатами построено по тому же принципу, что и союзное. В его основе лежит парламентская система, при которой полнотой исполнительной власти обладает конституционный глава штата, действующий в соответствии с мнением Совета министров.

Исполнительную власть осуществляет губернатор, подобно тому как президент — союзную исполнительную власть. Правда, в отличие от выборной власти главы союза губернатор назначается президентом. Реальная власть принадлежит Совету министров штата, возглавляемому главным министром. Он назначается губернатором лично, тогда как другие министры — по совету главного министра. Совет министров несет ответственность перед законодательным собранием штата, а каждый министр — личную ответственность перед губернатором.

Иной механизм (федеративного управления существует в одной из старейших многонациональных федераций в Европе — Швейцарии, где кантоны (субъекты) обладают суверенитетом, который называют «спящим».

В своем современном виде Швейцария образовалась в 1848 г. в результате объединения ранее независимых 22 кантонов. Кантоны неоднородны с точки зрения языка и религии, население говорит на четырех языках, признанных национальными: немецком, французском, итальянском и ретророманском. Однако в основу административно-территориального деления не был положен только языковой или национальный признак. Границы по религиозному признаку (55% населения — протестанты, 43,5% — католики) не совпадают с лингвистическими, но учитываются при формировании федеральных органов власти, системы национального просвещения и культурных программ.

На построение органов власти союза и субъектов федерации значительное влияние оказывает прошлое Швейцарской конфедерации, когда кантоны обладали большой свободой. По Конституции Швейцарии кантоны являются суверенными единицами, но без права выхода из союза. Они имеют свое гражданство, конституции, обладают правом законодательной инициативы и административной автономией по достаточно широкому кругу вопросов. Союз вмешивается в дела кантонов только в случае, если они своими силами нс в состоянии обеспечить общественный порядок. В каждом кантоне и полукаитоне есть свой однопалатный парламент и правительство, в пяти имеются, кроме того, особые органы — ландегемайнде — в виде собраний правоспособных граждан. Представителей центральной власти в кантонах нет. За исполнением федеральных законов и постановлений правительства следят сами кантональные власти.

Весьма поучительны статьи швейцарской Конституции, запрещающие всякие межкантональные союзы политического характера, но поощряющие взаимопомощь и кооперирование во всех других сферах. В случае возникновения межкаптоиальных разногласий вмешиваются только федеральные власти. Все кантоны и полукантоны представлены в союзных органах власти, участвуют в формировании воли федерации. Например, пять кантонов могут потребовать созыва чрезвычайной сессии федерального собрания, восемь кантонов могут сообща требовать проведения факультативного референдума по любому закону или постановлению общеобязательного значения. Каждому кантону и полукантону принадлежит право законодательной инициативы в федеральном собрании. Кантоны принимают участие в пересмотре федеральной конституции и т. д.

Союзная законодательная власть осуществляется Союзным собранием, состоящим из двух палат: Национального совета, в который избирается по одному представителю от каждых 20 тыс. населения, и Совета кантонов, где представлено по два депутата от каждого кантона и по одному от полукантонов. Парламент наряду с изданием законов избирает Союзный (федеральный) совет, союзный суд, канцлера, главнокомандующего армией, ведает безопасностью, сохранением территориальной целостности, бюджетом, ратифицирует договоры с иностранными государствами.

Высшая исполнительная власть принадлежит Союзному совету, назначаемому на три года советами швейцарских граждан. В его составе учитываются экономические, языковые, религиозные моменты, а также вес политических партий в кантонах. В состав Союзного совета входят представители самых крупных по численности населения кантонов:

Цюриха, Берна, Во; в него постоянно избираются двое католиков и пятеро протестантов, четверо — пятеро представителей немецкой, по одному — французской и итальянской языковых групп. Каждый из семерых членов Совета ведет департамент. Особенностью федерального Совета является его независимое от парламента положение в том смысле, что парламент в случае несогласия с позицией союзного совета не может потребовать его отставки, а правительство не в состоянии распустить парламент.

Примечателен порядок сменяемости в работе швейцарских органов власти. Например, каждый из членов Союзного совета назначается на один год президентом Швейцарии, продолжая выполнять обязанности руководителя одного из департаментов. Он следит за соблюдением конституции и законов, заботится о гарантиях кантональных конституций, представляет Союзному собранию проекты законов и пр. Союзным собранием назначается союзный суд с учетом того, чтобы в нем были представлены три основных языка. Но все официальные документы публикуются на четырех языках.

Отличительной чертой Швейцарской федерации является прямое народное законодательство: никакое изменение конституции невозможно, если за него не проголосовало большинство населения. Если 50 тыс. граждан выступили с требованием изменения конституции, парламент обязан провести референдум о ее пересмотре. В случае утвердительного ответа парламент переизбирается, а новый осуществляет пересмотр конституции. Более того, 50 тыс. граждан могут через голову парламента передать на голосование разработанный проект изменений конституции, а парламент — представить параллельный. Граждане также могут утверждать и пересматривать любой закон, используя право инициативы и референдумов.