Россия накануне петровских реформ. 
Новые явления в системе государственного управления. 
Кризис сословной модели государственного управления в конце XVII в

Процесс бюрократизации государственного управления во второй половине XVII в. был непосредственно связан с происходившими в этот период изменениями в структуре «служилого сословия». Прямым следствием существенных перемен в положении основных слоев русского общества, произошедших под влиянием опричнины и особенно Смутного времени, стали прежде всего кризис и разложение традиционной элиты — боярской аристократии. Если раньше Боярская дума являлась центром политических притязаний знатных боярских (княжеских) родов, претендовавших на равную с царем долю власти, то теперь происходит своего рода «демократизация» правящей элиты. С. Ф. Платонов очень точно определил характер этих изменений, сравнивая влияние опричнины и Смуты на положение русской аристократии с тем, чем были, по его словам, войны Алой и Белой роз для аристократии Англии: она потерпела такую убыль, что должна была воспринять в себя новые, в какой-то мере демократические элементы, чтобы не истощиться совсем. Старые боярские фамилии были либо истреблены в годы опричного террора, либо «скудели» и разорялись, на их место выдвигалось новое боярство, обязанное своим положением службой царю и, в частности, новой династии Романовых. Вместе с тем годы опричнины и Смуты способствовали возвышению дворянства, которое со временем превращается в замкнутое привилегированное сословие и начинает играть руководящую роль в управлении.

Важной вехой в укреплении позиций дворянского сословия стало принятие Соборного уложения 1649 г. Новый свод законов принимался в условиях изменившейся расстановки сил па верхних этажах управления и, по сути, знаменовал окончательный поворот в политике центральной власти в сторону усиления самодержавия и его главной опоры — дворянства и бюрократии. Ограничив права и привилегии боярства, правительство одновременно обеспечивало условия дворянскому сословию подниматься по службе и принимать все большее участие в делах государства. При этом в новом законодательстве юридически закреплялось приказное начало в системе государственного управления, что создавало правовую основу для дальнейшего развития государственной бюрократии.

В XVII в. приказное начало внедряется во все сферы государственного управления. Исследователи обращают внимание на ряд новых явлений в системе государственной власти и управления, обозначившихся со второй половины XVII в.: наряду с сохранявшимися традициями вассальной (преимущественно военной) службы царю растет значение службы как «приказной работы», связанной с выполнением профессиональных обязанностей в государственных учреждениях. Тем самым закладываются основы для формирования в России государственной гражданской службы как особого вида профессиональной деятельности.

В указанный период происходит дальнейшее усложнение структуры аппарата приказных ведомств, развивается процесс должностной дифференциации внутри дьяческой и подьяческой среды (разделение дьяков в рамках одного учреждения на «больших» и «других», подьяческой группы — на подьячих «с приписью» и подьячих «со справой» (с правом заверять документы) и т. д.). Одновременно с этим постепенно начинает меняться сам взгляд на государственную службу, что нашло свое выражение сначала в сближении, а затем и слиянии (уже при Петре I) понятий «государь» и «государство». Характерно, что уже в Соборном уложении 1649 г. вполне определенно была сформулирована установка на приоритет государственных интересов и необходимость соблюдения, говоря современным языком, принципа беспристрастности в деятельности приказной бюрократии («делати государевы дела, не стыдяся лица сильных»), т. е. тех принципов, которые составляют основу современной государственной службы.

Установка на служение «общему благу», службу Отечеству и государству со временем становится основополагающим принципом и основной задачей государственного управления. Этой задаче должна была подчиняться и вся деятельность приказных служб. Отмена местничества в 1682 г. при царе Федоре Алексеевиче, по мнению многих, — явление того же порядка. Она стала возможной благодаря утверждавшимся новым взглядам на сущность государственной службы, в основу которой был положен принцип общественной пользы, государственного интереса. Одновременно правительство закладывало предпосылки для изменения самого принципа комплектования аппарата государственных учреждений не по знатности происхождения, а по знаниям и способностям, по служебной годности.

Другой не менее важной особенностью государственно-политического развития России во второй половине XVII в. следует считать начавшийся процесс формирования органов полиции в системе государственного управления и становление полицейского права. Эта тенденция была свойственна большинству европейских государств того времени, приобретавших форму абсолютных монархий. В научной литературе эти новые явления в системе государственной власти и управления обозначаются термином " полицеистика" и связываются с изменением и расширением функций государства в Новое время: в отличие от прежних преимущественно охранительных задач, направленных на обеспечение внешней безопасности, государственная власть сосредоточивается на внутреннем управлении.

В целом полицеистика означала переход к правовому регулированию государственного управления, нашедший свое воплощение в появлении во второй половине XVII в. во многих странах Европы (Франции, Пруссии, Австрии) и в России сводов полицейского законодательства. В более узком, прикладном значении полицеистика отождествлялась со всем внутренним (полицейским) управлением в государстве.

Своеобразие заключалось в том, что в условиях относительной слабости государственных институтов сформировавшиеся в Европе централизованные государства, стремясь поставить под свой контроль различные сферы жизни общества, вынуждены были искать опору в развитии полицейского аппарата. При простоте управления, характерной для большинства государств того времени, именно полицейская деятельность должна была компенсировать слабость инстуциональных оснований государственной политики, а сама полиция отождествлялась не столько с конкретным учреждением, сколько с более широкой функцией государственного управления. Целью полицейской деятельности являлось обеспечение государственной безопасности и благосостояния общества, и поэтому в юридической практике того времени она обозначалась терминами " благочиние" (охрана спокойствия и безопасности в государстве) и " благоустройство" (обеспечение развития народа, его обогащение, умножение, образование, культурный рост). В то же время в условиях нарождающегося абсолютизма, стремившегося выступать по отношению к обществу в роли опекуна, блюстителя общественного порядка и охранителя нравов, функции полиции приобретали неограниченный характер: полиция не только за всем наблюдала, по и беспрепятственно вмешивалась во все сферы жизнедеятельности общества.

С целью создания правовой основы для полицейской деятельности государства в большинстве европейских стран была проведена реформа полиции, появляются первые полицейские кодексы как законы о благоустройстве и благочинии. В России значение подобного кодекса имел изданный в 1649 г. при царе Алексее Михайловиче «Наказ о градском благочинии», устанавливавший нормы, направленные на охрану общественного порядка в столице. Тем самым было положено начало формированию полицейского права в России. Позже, при Петре I, учреждаются первые полицейские должности и полицейские учреждения. Параллельно с этим первоначально в западных странах, появляются первые научные труды по полицейскому (государственному) праву, возникает наука о полиции (т.е. о государственном управлении). В России направление полицеистики в государственноуправленческой мысли было представлено трудами Ю. Крижанича, автора известного политического трактата «Политичны думы или Разговоры о владетельству» (1663), обосновавшего принципы «науки об управлении народом», и И. Т. Посошкова, написавшего не менее известный труд — «Книгу о скудости и богатстве» (1726).

На исходе XVII в. усиливаются кризисные явления в господствовавшем более двух веков в России сословном порядке управления обществом, и все более отчетливо обнаруживаются тенденции к абсолютизму, эволюции самодержавия в сторону абсолютной монархии.

Хотя процесс перехода к абсолютной монархии в России значительно отличался от аналогичных процессов в странах Западной Европы, и многие вопросы, связанные с этим процессом (особенно в части соотношения понятий «самодержавие» и «абсолютизм»), остаются дискуссионными, можно наметить основные вехи трансформации старого политического порядка в новый, окончательно утвердившийся при Петре I.

К числу основных характеристик абсолютизма наряду с неограниченной властью монарха принято относить наличие разветвленного бюрократического аппарата, постоянной армии и полиции, всеобъемлющей системы государственного обложения, единой системы законодательства. В этой системе отношений монарх выступает в качестве единственного источника законодательной и исполнительной власти, которая осуществляется непосредственно зависимыми от него чиновниками, централизация государства достигает своей наивысшей степени. Церковь также превращается в инструмент государственной политики, подчиняется государству. В России процесс перехода к абсолютной монархии занял длительное время и сопровождался дальнейшим усилением самодержавной власти царя во второй половине XVII в., постепенным отмиранием Земских соборов как сословно-представительных учреждений, изменением состава и постепенным падением политического значения Боярской думы, эволюцией приказной системы управления, формированием регулярной армии.

Уже при царе Алексее Михайловиче происходит заметное падение роли Боярской думы в системе высшего управления государством. Хотя Боярская дума продолжала играть роль политического центра Московского государства, окрепшее самодержавие все меньше считается с мнением своего высшего совета, каким являлась Боярская дума па протяжении всего XVI столетия и большей части XVII в., а к началу XVIII в. его заседания принимают преимущественно церемониальный характер. Параллельно с этим все большее влияние на политику оказывает ближайшее окружение царя, его личные советники, так называемые «ближние думы». Еще в середине XVII в. был создан Приказ тайных дел, представлявший собой личную канцелярию царя, с помощью которой царь мог решать многие государственные вопросы, минуя Боярскую думу. В первые годы правления Петра I рядом с Боярской думой возникает так называемая «конзилия министров», состоявшая из узкого круга сановников, выполнявших в отсутствие царя распорядительную функцию по всем делам внутреннего управления.

В последней четверти XVII в. завершается централизация приказной системы. Получает дальнейшее развитие начавшийся еще раньше процесс объединения и укрупнения приказов, руководящая роль в которых переходит в руки близких царю лицам. Ученые обращают внимание на предпринятую в 1680-е гг. попытку объединения всех вопросов финансового характера в укрупненном приказе Большой казны, что в перспективе подготавливало переход в финансовом управлении от территориального к системному принципу. Аналогичные меры были приняты с целью концентрации вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе — в Разрядном.

Другим не менее важным свидетельством начавшегося процесса трансформации сословно-представительной монархии в монархию абсолютную стало падение значения Земских соборов. В исторической литературе существует мнение, согласно которому основным виновником в перемене правительственного взгляда на Земские соборы был патриарх Никон, отрицательно отнесшийся к принятому Земским собором 1648−1649 гг. Соборному уложению и даже называвшего этот документ «проклятой книгой», противозаконно установленной вопреки царским намерениям земскими представителями. Поводом для прекращения деятельности соборов стали участившиеся с конца 1640-х гг. предложения с мест о созыве Земских соборов, но желанию населения («по челобитным»)1, что, по мнению правительства, представляло прямую угрозу царскому самодержавию. В этих условиях патриарху Никону не составляло труда склонить царя отказаться от практики созыва Земских соборов, «умаляющих достоинство царское» .

Во второй половине XVII в. деятельность Земских соборов постепенно прекращается. Одним из последних был Земский собор 1653 г. Он был созван в связи с решением вопроса о присоединении Украины к России и имел характер общесословного совещания. Хотя и в последующий период власть нередко совещалась с представителями отдельных сословий, это уже не имело ничего общего с сословным представительством в его прежнем значении, роль таких совещаний в основном была чисто формальной. В 1681 — 1682 гг. в конце правления царя Федора Алексеевича был созван Земский собор, принявший важное решение об отмене местничества. Однако на этом собственно и заканчивается история сословно-представительных органов в России.

Вторая половина XVII в. в России отмечена новыми явлениями в сфере культуры и развитии общественно-политической мысли. Рядом с сохранявшимися традиционными устоями и ментальностью заметно усиливалось влияние западных идей и ценностей, получавших распространение в среде просвещенного русского общества. Передовая мысль искала адекватные ответы на злободневные вопросы современности, поставленные перед Россией в Новое время, возникали дискуссии о «старине» и «новизне». Русское общество впервые всерьез задумывается о том, может ли «святая Русь», сохраняя свою самобытность, модернизироваться, заимствовать достижения и учиться у передовых европейских стран или же она должна оставаться самодостаточной, закрытой от «латинского» Запада.

Именно в это время подспудно начинается процесс секуляризации, обмирщения культуры, в элитарном общественном сознании зарождаются и усиливаются идеи десакрализации и рационализации государственной власти. Хотя противостояние «чужому» Западу и связанное с этим стремление сохранить в неприкосновенности старые идеалы продолжали по-прежнему определять течение жизни в русском обществе, практические потребности страны заставляли правительство обращаться к западному опыту, звать иноземцев. Никогда прежде московские люди, писал С. Ф. Платонов, «не сближались с западными европейцами, не перенимали у них так часто различных мелочей быта, не переводили столько иностранных книг, как в XVII веке» .

Известно, что в Посольском приказе, самом образованном учреждении того времени, вместе с политическими известиями из западных газет переводили для царя целые книги. Пока что это были по преимуществу руководства прикладных знаний. Но уже появляется па сцене московской жизни новая порода людей, теоретиков и практических деятелей, глубоко осмысливавших и понимающих практическую пользу творческого использования европейских ценностей. Одним из таких людей был талантливый дипломат и администратор, начальник Посольского приказа Афанасий Лаврентьевич Ордин-Нащокин (1642−1680), реформаторские планы которого дали основания С. М. Соловьеву считать его «предтечей Петра Великого. Прекрасно образованный человек (знал латинский, немецкий и польский языки), инициатор и автор упоминаемого нами ранее Новоторгового устава, он был хорошо знаком и высоко цени;! западную культуру, что, однако, не мешало ему решительно выступать против чисто внешних заимствовании и подражаний западному быту. Из других практических деятелей, принадлежавших к «западникам» и являвшихся последователями Ордина-Нащокина, следует назвать боярина Артамона Сергеевича Матвеева, также дипломата и поборника образования, решившегося завести домашний театр и убедившего царя Алексея Михайловича выписать из-за границы актеров, а также князя Василия Васильевича Голицына, сыгравшего выдающуюся роль в российской политике конца XVII в.

Хотя заимствования западных образцов политики и культуры шли в это время спонтанно, без определенной системы, удовлетворяя лишь частные практические нужды государства (устройство, например войска по европейскому образцу при царе Алексее Михайловиче), в целом они служили источником многих новшеств в различных сферах жизни в Московском государстве. В перспективе это вело к изменению самого типа культуры русского общества, создавало условия для последующей модернизации России. Однако для успеха вставшей на повестку дня реформации страны нужен был почин верховной власти, и нужна была политическая воля, недостаток которой у московских государей XVII в. с лихвой восполнил в XVIII в. Петр I.