Сущность, предмет и пределы, организация надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, и полномочия прокуроров по его осуществлению

Предварительное следствие является второй и наиболее квалифицированной, но сравнению с дознанием формой расследования преступлений, а надзор за процессуальной деятельностью следователей занимает заметное место в деятельности прокуроров.

Согласно ст. 29 Закона о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, является:

• • соблюдение нрав и свобод человека и гражданина;
• • соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
• • соблюдение установленного порядка проведения расследования;
• • законность решений, принимаемых органами, осуществляющими предварительное следствие.

Как видим, в рассматриваемой сфере надзора его предмет совпадает с предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, в связи с чем полагаем возможным ограничиться пояснениями, приведенными на сей счет в параграфе 10.2.

В ст. 37 УПК РФ для идентификации надзорной деятельности в рассматриваемой сфере применяется несколько отличное от закрепленного в ст. 29 Закона о прокуратуре название — надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, что лишь подчеркивает допустимость проверки прокурорами законности в деятельности таких органов на предмет соответствия ее требованиям Кодекса. Данное обстоятельство в свою очередь не исключает возможности проведения прокурорами проверок исполнения органами предварительного следствия и их должностными лицами иных законов. В качестве яркого примера следует привести приказ Генерального прокурора РФ от 09.02.2012 № 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы», которым перед прокурорами ставятся задачи, связанные с осуществлением надзора за исполнением законов органами и должностными лицами Следственного комитета РФ вне выполнения ими функции расследования преступлений (уголовного преследования).

К органам, осуществляющим предварительное следствие, исходя из определенной ст. 151 УПК РФ подследственности, относятся:

• 1) следственные органы Следственного комитета РФ;
• 2) следственные органы МВД России во главе со Следственным департаментом МВД России;
• 3) следственные органы ФСКН России во главе со Следственным департаментом ФСКН России;
• 4) следственные органы ФСБ России во главе со Следственным управлением ФСБ России.

В последние годы с подачи Следственного комитета РФ широко обсуждается вопрос о создании единого следственного органа. Опыт формирования единого органа по осуществлению следствия в Республике Казахстан во второй половине 1990;х гг. показал неэффективность такого шага, однако вероятность аналогичного реформирования у нас в стране в обозримой перспективе весьма высока.

Поскольку ст. 37 УПК РФ определяет предназначением прокурора в рассматриваемой сфере к надзор за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное следствие, то пределы осуществляемых им проверок ограничиваются рамками Кодекса. Иными словами, прокурор не уполномочен осуществлять надзор за исполнением органами предварительного следствия тех же ведомственных инструкций и других подзаконных правовых актов.

Как и в случае с дознанием Кодекс, к нормам которого в части надзорных полномочий отсылает ст. 30 Закона о прокуратуре, не ограничивает возможность проведения проверок в органах предварительного следствия определенными временными рамками и не связывает вмешательство прокурора исключительно с поступившей в орган прокуратуры жалобой или иным обращением. Тем не менее, любая известная прокурору информация, в том числе оглашенная в СМИ, об имеющем место нарушениях закона в деятельности органов предварительного следствия, должна являться побудительным мотивом для проведения проверки. К слову, речь может идти и о проверке жалобы самого следователя вышестоящему прокурору в связи с несогласием с решением надзирающего прокурора.

Пределы надзора определяются также территориальной или пообъектной компетенцией соответствующих территориальных и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур, о чем речь пойдет при раскрытии вопросов организации надзора в рассматриваемой сфере.

Организация надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, складывается следующим образом. На уровне Генеральной прокуратуры РФ существует четкое закрепление за подразделениями сферы ответственности, исходя из установленного разграничения компетенции. В этой работе принимают участие управления:

• • Главное следственное;
• • по надзору за расследованием особо важных дел;
• • по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму;
• • методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью.

Вопросы предварительного следствия в закрепленной за ней сфере, в частности, в деятельности военных следственных органов Следственного комитета РФ курирует Главная военная прокуратура.

Важную роль в определении компетенции прокуроров при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия играет упомянутый в параграфах 10.1 и 10.2 приказ № 84, п. 1 которого на прокуроров субъектов РФ возложен надзор за исполнением законов территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять предварительное следствие, а также соответствующими подразделениями Следственного комитета РФ (главными следственными управлениями и следственными управлениями по субъектам РФ), в том числе за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Проверку законности —.

при приеме, регистрации и разрешении сообщений об экологических и иных преступлениях, повлекших нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан (кроме преступлений, совершенных на объектах Минобороны России и военно-промышленного комплекса), а также о преступлениях, совершенных по службе должностными лицами контролирующих природоохранных органов;

осуществления предварительного следствия уполномоченными органами внутренних дел по преступлениям указанной категории — проводят подчиненные прокурорам субъектов РФ:

• • прокуроры районов, городов и иные равные им по статусу территориальные прокуроры несут основное бремя надзора в рассматриваемой сфере на поднадзорной им территории, в том числе применительно к следственным отделам Следственного комитета РФ по районам, городам;
• • прокуроры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах осуществляют надзор за исполнением законов подразделениями органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять предварительное следствие, а также подразделениями Следственного комитета РФ на объектах оборонно-промышленного комплекса и в ЗАТО при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, расследовании уголовных дел о преступлениях, совершенных в хозяйствующих субъектах оборонно-промышленного комплекса, в пределах ЗАТО проживающими либо работающими в них гражданскими лицами;
• • прокуроры, но надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях надзирают за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в исправительных учреждениях ФСИН России;
• • природоохранные прокуроры (на правах районных).

В случае отсутствия в субъекте РФ соответствующих специализированных прокуроров их обязанности выполняют территориальные прокуроры районного звена.

Пунктом 3 приказа № 84 транспортным прокурорам регионального звена предписано осуществлять надзор за законностью при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, совершенных на полотне железной дороги, железнодорожных станциях, вокзалах, платформах, аэродромах, пристанях, причалах, в речных, морских портах и аэропортах, подвижном составе железнодорожного транспорта, на воздушных судах и судах водного транспорта, иных объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта, о преступлениях против безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного и водного транспорта, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности (за исключением объектов Минобороны России и оборонно-промышленного комплекса), о преступлениях, совершенных по службе работниками территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов, а также за законностью осуществления предварительного следствия по преступлениям указанной категории органами внутренних дел на транспорте, подразделениями Следственного комитета РФ на транспорте.

На Волжского межрегионального природоохранного прокурора возложено осуществление надзора за исполнением законов при приеме, регистрации, разрешении сообщений об экологических преступлениях, о преступлениях против интересов службы в государственных, коммерческих и иных организациях, повлекших нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан (кроме преступлений, совершенных на объектах Минобороны России и военно-промышленного комплекса), а также о преступлениях, совершенных по службе должностными лицами контролирующих природоохранных органов; надзора за законностью осуществления предварительного следствия уполномоченными органами внутренних дел и специальными следственными подразделениями Следственного комитета РФ при расследовании преступлений указанной категории, совершенных в бассейне реки Волги.

Прокуроры ЗАТО Межгорье и комплекса Байконур надзирают за исполнением законов надзор за исполнением законов подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять предварительное следствие, а также специальными следственными отделами Следственного комитета РФ при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, расследовании уголовных дел о преступлениях, совершенных на территории ЗАТО г. Межгорье и комплекса Байконур проживающими либо работающими в них гражданскими лицами.

Военным прокурорам регионального звена предписано надзирать за исполнением законов:

• • органами, осуществляющими предварительное следствие (в том числе военными следственными управлениями Следственного комитета РФ), при расследовании преступлений, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении воинской части, соединения, учреждения, а также иными гражданскими лицами в соучастии с военнослужащими;
• • органами предварительного следствия по уголовным делам и материалам о преступлениях, совершенных неустановленными лицами в расположении воинской части, соединения, учреждения — до их установления.

Постановка перед прокурорами задач в рассматриваемой сфере надзора осуществлена в нескольких организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ, важнейшее место среди которых занимает приказ от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» (далее — приказ № 162), которым прокурорам наряду с другими требованиями предписывается:

• • считать приоритетным направлением своей деятельности защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а равно защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения;
• • систематически проверять законность действий и решений следственных органов в ходе досудебного производства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, осуществляя для этого не реже одного раза в месяц выезды в поднадзорные следственные органы, проводя сверку данных, содержащихся в книгах учета сообщений о преступлениях, регистрации обращений граждан, иных учетных и регистрационных документах, сводках органов внутренних дел, публикациях в СМИ;
• • обеспечить проверку законности и обоснованности всех процессуальных решений об отказе в возбуждении;
• • проверяя законность и обоснованность процессуальных решений, принятых по результатам рассмотрения постановлений прокурора, вынесенных в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, на постоянной основе анализировать практику рассмотрения следственными подразделениями указанных постановлений, а также причины их неудовлетворения;
• • своевременно реагировать на необоснованное и незаконное применение к подозреваемым и обвиняемым мер процессуального принуждения;
• • следить за соблюдением руководителями следственных органов сроков рассмотрения требования прокурора;
• • оценивать законность и обоснованность процессуальных решений о приостановлении предварительного следствия;
• • наладить действенный надзор за исполнением законов в части соблюдения сроков предварительного следствия и своевременным принятием процессуальных решений по уголовным делам;
• • на стадии принятия решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, проверять соответствие выводов следователя установленным в ходе расследования обстоятельствам дела, правильность квалификации содеянного, соблюдение уголовно-процессуальных норм при производстве следственных и иных процессуальных действий и подготовке процессуальных документов;
• • рассматривая в порядке ст. 124 У11К РФ жалобы участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие) и решения следователя, руководителя следственного органа, тщательно проверять изложенные доводы.

Кроме того, прокуроры обязаны каждое полугодие обобщать и анализировать состояние прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, в том числе результаты рассмотрения требований и представлений прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, эффективность прокурорского реагирования.

Согласно приказу № 162 в прокуратурах раздельно по каждому органу предварительного следствия ведутся:

• 1) Книга учета копий постановлений и материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, поступивших из следственных органов;
• 2) Книга учета копий постановлений о возбуждении уголовного дела и материалов к ним, поступивших из следственных органов;
• 3) Книга учета постановлений о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), поступивших из следственных органов;
• 4) Книга учета постановлений о приостановлении предварительного следствия, поступивших из следственных органов.

Целевые установки по наиболее проблемным вопросам при осуществлении прокурорами надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия нашли закрепление в приказах Генерального прокурора РФ от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве», от 05.09.2011 № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия», от 01.11.2011 № 373 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора», его указании от 19.12.2011 № 433/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственности уголовных дел» и ряде других организационно-распорядительных документов.

На ведомственном уровне учет работы прокуроров по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия ведется по форме НСиД «Надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» (полугодовая).

С учетом соображений, высказанных в параграфе 10.2 относительно отсутствия в Кодексе разграничения полномочий прокурора, осуществляемых в досудебном производстве при осуществлении уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, охарактеризуем те формы волеизъявления прокурора, которые присущи ему в рамках надзора за исполнением законов органами предварительного следствия.

К кругу полномочий прокурора (руководителя органа прокуратуры или его заместителя) по выявлению нарушений закона в деятельности органов предварительного следствия относятся его права:

• • проверять:
  • — исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
  • — доказательства путем сопоставления их с другими доказательства, имеющимися в уголовном деле (ст. 87);
• • истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с Кодексом (п. 5.1 ч. 2 ст. 37);
• • рассматривать:
  • — уголовные дела, направленные прокурору для определения подследственности (ч. 2. ст. 146);
  • — представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение (п. 7 ч. 2 ст. 37);
  • — жалобы участников уголовного судопроизводства (потерпевшего, гражданского истца, подозреваемого, обвиняемого, защитника, гражданского ответчика, свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика, понятого) и иных лиц, чьи интересы затрагиваются процессуальными решениями или действиями (бездействием) следователя, руководителя следственного органа (ч. 1 ст. 124);
  • — жалобы следователя па решения нижестоящего прокурора (ч. 4 ст. 124);
  • — материалы уголовного дела, поступившие с обвинительным заключением (ч. 1 ст. 221);
• • знакомиться с материалами находящегося в производстве следователя уголовного дела, но мотивированному письменному запросу (ч. 2.1. ст. 37).

В свою очередь к кругу полномочий, направленными на устранение нарушений законов, относятся его права:

• • требовать:
  • — от следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия (ч. 3 п. 2 ст. 37). Необходимо отметить, что законодатель, на наш взгляд, заложил в ч. 6 ст. 37 УПК не способствующую скорейшему устранению нарушений закона конструкцию, предусматривающую, что в случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В свою очередь в случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора последний вправе обратиться к Председателю Следственного комитета РФ или руководителю иного следственного органа. Наконец, в случае несогласия Председателя Следственного комитета РФ или руководителя иного следственного органа с требованиями прокурора последний вправе обратиться к Генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным;
  • — от руководителя следственного органа отмены незаконного или необоснованного постановления следователя (ч. 4 ст. 39);
• • отменять:
• — незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора в порядке, установленном Кодексом (п. 6 ч. 2 ст. 37);
• — постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148), о приостановлении предварительного следствия (ч. 1.1 ст. 211), о прекращении уголовного дела или уголовного преследования (ч. 1 ст. 214);
• • разрешать споры о подследственности (ч. 8 ст. 152);
• • передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 Кодекса, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12 ч. 2 ст. 37);
• • признавать доказательство недопустимым, в том числе по ходатайству подозреваемого или обвиняемого (ч. 2 и 3 ст. 88);
• • принимать решение по жалобам участников уголовного судопроизводства и иных лиц, чьи интересы затрагиваются процессуальными решениями или действиями (бездействием) следователя, руководителя следственного органа (ч. 2 ст. 124). Такие решения могут быть: о полном или частичном удовлетворении либо об отказе в удовлетворении;
• • возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков (п. 15 ч. 2 ст. 37).

Утверждение прокурором обвинительного заключения (и. 1 ч. 1 ст. 221 УПК РФ) можно отнести к самостоятельной группе надзорной полномочий, присущих прокурору в силу его особого процессуального статуса.

Таким образом, прокурор наделен достаточно серьезным арсеналом полномочий, позволяющим ему обеспечивать законность при осуществлении органами предварительного следствия своей процессуальной деятельности. Безусловно, в отличие от надзора за исполнением законов органами дознания круг правовых средств несколько уже, равно как и заведомо снижена законодателем эффективность отдельных полномочий (например, в случае с внесением требования об устранении нарушений федерального законодательства).