Правовой статус политических партий в Республике Казахстан

Наиболее важную роль в современных условиях демократизации государственной жизни играют политические партии. Следует подчеркнуть, что становление правового государства немыслимо без политических партий — важнейших инструментов аккумуляции и представительства интересов различных слоев общества в государственных органах.

Тенденция повышения роли партий в политической системе в условиях политического многообразия, их открытое соперничество в борьбе за государственную власть свидетельствует об активизации политического самосознания общества. В этих условиях приобретают большую актуальность вопросы правового регулирования взаимоотношений политических партий и государственных институтов.

Одним из распространенным и общеизвестным видом общественных объединений является политическая партия.

Политической партией признается добровольное объединение граждан Республики Казахстан, выражающее политическую волю граждан, различных социальных групп, в целях представления их интересов в представительных и исполнительных органах государственной власти, местного самоуправления и участия в их формировании.

В июле 2002 года в республике принят Закон «О политических партиях», который определяет правовые основы создания политических партий, их права и обязанности, гарантии деятельности, регулирует отношения политических партий с государственными органами и другими организациями [29].

Так, политические партии должны создаваться по инициативе граждан в количестве не меньше 1000 человек, которые созывают учредительный съезд политической партии и представляют две трети областей, города республиканского значения и столицы. При этом граждане должны принимать личное участие на учредительном съезде партии, участие граждан по доверенности не допускается.

Законом предусмотрены требования к членам партии, ею может быть гражданин Республики Казахстан, достигший восемнадцатилетнего возраста, который имеет право на свободу выбора политической партии и может быть членом только одной политической партии.

В политических партиях не допускается членство иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллективное членство.

Серьезные требования предусмотрены законодательством и к количественному критерию в партии. Ее обязательным признаком является наличие не менее 50 тысяч человек, от каждого региона численность должна составлять не менее семисот членов партии. После прохождения государственной регистрации партии дается полгода для подтверждения республиканского статуса. Организационная структура политических партий строится по территориальному принципу.

Установленный количественный критерий для политических партий не является преградой для создания партий в Республике Казахстан.

Итак, политическая партия может быть создана по инициативе группы граждан Республики Казахстан численностью не менее одной тысячи человек и представляющих две трети областей, города республиканского значения и столицы.

Республиканский характер деятельности политической партии обеспечивается членством в ней не менее пятидесяти тысяч членов партий, представляющих структурные подразделения (филиалы и представительства) партии во всех областях, Алматы и Астане, численностью не менее 700 членов в каждой из них. Ранее отечественный законодатель оставлял открытым вопрос о количестве членов регистрируемой партии в каждой отдельной области, не устанавливал пропорциональность представительства всех регионов страны.

Согласно прежнего закона партия могла иметь своих членов в необходимом количестве областей, но подавляющее число своего состава сформировать в одной области. Таким образом, появлялась реальная возможность возникновения региональных партий, что, конечно, неприемлемо при унитарном устройстве нашего государства.

Количественный критерий членства в партии минимум 50 000 человек направлен на ограничение возникновения множества мельчайших группировок, претендующих на статус политических партий. В мировой практике данное условие является важным для юридического признания партий. Между тем, в казахстанской науке имеется различное отношение к численному составу политических партий, поскольку ранее предыдущий закон предусматривал для их официальной легализации необходимость наличия всего лишь трех тысяч членов от не менее половины областей республики.

Нецелесообразность завышенного количественного барьера тем, что «многие граждане, желающие создать свои партии, явно не смогут осуществить свою цель, что связано с аполитичностью большой части населения республики, средоточии интересов на решении личных и социально-бытовых вопросов и равнодушном отношении к деятельности политических партий в частности. Через закон государство открыто диктует партиям, сколько членов им надо иметь, неправомерно вмешиваясь тем самым в их внутренние дела» [38, с.27].

На наш взгляд, аполитичность большей части населения не может служить аргументом в пользу снижения количественного критерия. Недостаточная поддержка той или иной партии является её собственной проблемой, которая связана со слабой агитационной деятельностью, либо не актуальностью выдвигаемых политических программ. Необходимо заинтересовать народ, найти точки соприкосновения с социальными слоями, определить истинные нужды граждан. В этом практическое назначение этого вида общественных организаций. Политическая партия, чтобы иметь право на существование, должна пользоваться общественной поддержкой [39, с.42]. Участвовать в формировании представительных и исполнительных органов, а равно представлять политическую волю и интересы общества должны достаточно массовые и зрелые партии. Так, например, Конституционный Совет констатировал наличие в зарубежном законодательстве о партиях количественного требования к численности политических партий для их государственной регистрации, значительно превышающего то, что предусмотрено пунктом 6 статьи 10 Закона о политических партиях" [29].

Актуальность проблемы заключается также в том, что особенность отечественного партийного строительства состоит в образовании некоторых из партий на корпоративной основе. Ряд партий становятся политическим крылом той или иной группы давления. Здесь можно отметить ГПК и АПК. Гражданская партия образовалась на базе предприятий алюминиевой и хромовой промышленности. АПК специализируется на защите различных группировок агрофирм [40, с.164].

Официальная регистрации политических партий дает возможность им действовать легально в соответствии с намеченными уставными целями и задачами. Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, форм и методов деятельности. Законодательство о политических партиях устанавливает лишь общие начала внутренней жизни партий. Анализ содержания уставных документов позволяет судить о специфике нормативного регулирования внутренней деятельности в каждой, взятой в отдельности партии.

Важной правовой гарантией образования политической партии является то, что в случае отказа в ее государственной регистрации, со ссылкой на нарушение конкретного закона, партия имеет право обжаловать данное решение в судебном порядке. Такую возможность судебного обжалования необходимо рассматривать в качестве важной гарантии, предоставляемой законодателем, поскольку в некоторых странах решение регистрирующего органа является окончательным, не подлежащим обжалованию ни в какие инстанции.

Роль и функциональное назначение партии наиболее ярко проявляется сквозь призму конституционных правоотношений, возникающих с другими субъектами политической системы общества.

Особо следует отметить взаимоотношения партий с таким важнейшим элементом механизма государственной власти, как законодательные органы. Это связано с тем, что партии являются главными субъектами выборов в парламенты и, формируя в них парламентские фракции, обеспечивают функционирование законодательной ветви власти. Как правильно отмечает М. Амеллер: «Борьба, начатая во время во время выборов, продолжается в парламенте политическими группами, объединяющими членов парламента, принадлежащих к одной и той же партии или придерживающихся одних и тех же взглядов; так образуются отряды, участвующие в битве за политическое господство» [41, с.179]. Иначе говоря, логическое закрепление результатов борьбы партий на выборах заключается в организации партийных фракций в законодательном органе. И здесь необходимо согласиться с известным положением «без политических партий нет парламентаризма, поскольку партийные фракции сегодня являются неотъемлемой структурной частью современного парламента».

Депутаты Парламента, за исключением Председателей палат и их заместителей, членов Высшего Судебного совета и Квалификационной коллегии юстиции, вправе создавать депутатские объединения в виде фракций политических партий и иных общественных объединений или в виде депутатских групп. Между тем, в настоящее время в отечественной науке актуализируется проблема организации парламентских объединений на основе иных общественных организаций [42, с.26]. В мировой практике запрет на создание на такой основе фракций аргументируется, тем, что это дает возможность лоббистской деятельности, выражению отраслевых и корпоративных интересов, а также созданию объединений, защищающих интересы территорий в унитарном государстве. На наш взгляд, было бы не справедливым ограничить общественные объединения в возможности реализации интересы определенной части общества (например, ветеранов, инвалидов, экологов), поскольку ими актуализируются социально значимые проблемы, которые требуют законодательного разрешения.

Для создания парламентских фракций необходимо также наличие определенного минимума числа депутатов, необходимого для такого образования. В Казахстане этим минимумом согласно статьи 31 Конституционного Закона «О Парламенте и статусе его депутатов», является десять депутатов. Во многих странах минимум для создания фракций незначителен (в Государственной Думе России — 35 человек, что составляет 7,8%, в Бундестаге ФРГ — 5%, в представительных органах Австрии и Швейцарии — 5 депутатов) или вообще отсутствуют законодательные положения относительно минимальной численности (Португалия, Армения). Мировой опыт определяет целесообразность уменьшения количественного критерия для формирования фракций в отечественном Парламенте для того, чтобы допустить возможность создания фракций небольшими партиями и общественными объединениями.

Признавая фракции важнейшим структурным элементом парламента, государство представляет им ряд льгот и привилегий, реализация которых обеспечивает их активное участие в организации и деятельности палат, формировании руководящих и рабочих органов парламента. Это закреплено и претворяется в жизнь практически во всех демократических странах. В Казахстане подробная регламентация особого правового статуса парламентских фракций содержится в разделе 7 Регламента Парламента от 20 мая 1996 г. 43]; п. 156 — 162 Регламента Мажилиса Парламента от 8 февраля 1996 г. 44]; п. 143 — 146 Регламента Сената Парламента от 8 февраля 1996 г. [45].

В частности, в соответствии с п. 123 Регламента Парламента Республики Казахстан, представители объединений от имени фракций имеют право:

• — вносить замечания и предложения по повестке дня заседания Парламента и Палат, порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов;
• — высказывать мнения по кандидатурам должностных лиц, которые избираются или назначаются Парламентом или его Палатами, либо согласие на назначение которых дается Парламентом или его Палатами;
• — предлагать поправки к проектам законов, постановлений и других актов, принимаемых Парламентом или его Палатами;
• — знакомить депутатов Парламента с обращениями граждан, принятыми решениями фракций;
• — запрашивать материалы и документы, необходимые для деятельности депутатского объединения у государственных органов и должностных лиц;
• — при прекращении прений настаивать на выступлении от имени депутатского объединения. В этом случае председательствующий обязан предоставить им слово.

Вышеуказанные полномочия фракции не вполне отражают специфику этого вида парламентских объединений. Не ясна их роль в законодательном органе. За рубежом фракции, как правило, обладают большим комплексом льгот и привилегий.

Учитывая процесс развития многопартийности в Казахстане, и исходя из мирового опыта, необходимо дальнейшее совершенствование правового регулирования парламентской деятельности политических партий, уточнение правового статуса их парламентских фракций. В частности, на наш взгляд, было бы желательным включить в регламент палаты или, возможно, в специальный закон о парламентских фракциях положения о праве их участвовать в формировании руководящих и рабочих органов палаты, о государственном финансировании фракций, о правовом статусе оппозиционных фракций и т. д.

Однако, несмотря на отмеченные недостатки в правовой регламентации партийных фракций, следует констатировать заметное возрастание их роли. На сегодняшний день ими не оставляются без внимания практически все законопроектные работы. Партии становятся важной политической единицей, имеющей достаточное влияние и вкладывают значительную лепту в наблюдаемый процесс политизации высшего представительного органа власти.

Политические программы многих политических партий Казахстана имеют выраженную стратегическую направленность и определяют дальнейшие перспективы совершенствования базовых институтов отечественной политической системы. В частности, можно отметить комплексную программу действий Республиканской политической партии «Отан» по реализации предвыборной программы «Казахстанский путь — 2009». Содержание данного программного документа корреспондирует проводимой главой государства политике модернизации системы государственного управления, выборного законодательства и институтов гражданского общества.

Роль политических партий в демократизации политической системы наиболее отчетливо проявляется в отношении с правительством. Хотя почти все современные конституции демократических стран прямо не говорят о роли политических партий в функционировании высшей исполнительной власти. Можно констатировать тот факт, что правительства при демократическом режиме в основном формируются определенными партиями.

Зарубежная практика организации государственной власти знает два способа формирования высшей исполнительной власти: парламентский и президентский.

Парламентская республика предполагает парламентскую форму правления, то есть представительное правление, которое основано на представительстве интересов граждан и реализуется ими через механизмы законодательной власти, а не через формы непосредственной демократии. Такой механизм действует в условиях развитой многопартийности, обеспечивающей устойчивое большинство мест в парламенте одной из политических партий. В этом случае правящая партия имеет возможность сформировать ответственное (перед парламентом) правительство, премьер-министр которого, как правило, представляет интересы правящей партии, являясь ее лидером. Такое правительство формируется непосредственно премьер-министром и сохраняет свои полномочия лишь до тех пор, пока пользуется доверием парламента данного созыва.

Парламентский способ организации исполнительных органов, распространенный в зарубежных странах, не тождественен принципам формирования отечественного правительства. Основной причиной этого является неразвитая партийная система Казахстана. В частности, профессор А. Котов мотивирует данное обстоятельство тем, что «в основе такой формы правления должны лежать баланс сил между выкристаллизовавшимися двумя — тремя политическими партиями и достаточно высокий уровень конституционного сознания граждан, стабильная эффективная экономическая система, широкий слой среднего класса в новой социальной дифференциации. Этими условиями, к сожалению, Республика Казахстан пока не располагает» [46, с.143].

В условиях переходного периода наиболее приемлемым для Казахстана является идея президентской республики (п. 1 ст.2 Конституции). В сочетании с принципом «разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную» эта форма закономерно приводит к большей самостоятельности и независимости исполнительной власти от законодательной. Роль Президента Республики Казахстан заключается в обеспечении согласованного функционирования всех ветвей государственной власти и ответственности органов власти перед народом. Глава государства, избираясь непосредственно народом, самостоятельно формирует путем назначения остальные звенья системы исполнительных органов. Данная форма организации исполнительной власти политических партий дает возможность выставлять своих кандидатов для избрания не только в представительные органы государственной власти, но и на избираемый населением пост главы государства. Так, согласно п. 1 ст.55 Закона о выборах право выдвижения кандидатов в Президенты принадлежит республиканским общественным объединениям, зарегистрированным в установленном порядке (в том числе и политическим партиям).

В этом случае состав Правительства Республики Казахстан во многом может зависеть от партийной принадлежности самого главы государства, что характерно для многих стран с президентской формой правления. Хотя в США эта традиция не всегда соблюдается. Президент взвешивает множество факторов, подыскивая членов Кабинета. Он должен принять во внимание те группы и тех лиц, которые сделали существенный вклад в его избрание. Если партия серьезно расколота или имеет место национальный кризис, он может назначить одного или двух представителей оппозиционных партий [46, с.160]. Иначе говоря, и при президентской форме правления не исключена возможность назначения на ключевые посты высших органов исполнительной власти представителей других партий. Думаем, подобная практика применима и для нашей страны, поскольку это только стабилизирует политическую жизнь общества.

Взаимоотношение партии и президента в последующей текущей деятельности является достаточно сложной проблемой. Если в парламенте оппозиционная партия сохраняет возможность в ходе дебатов оказывать влияние на принятие окончательного решения, то партийный президент, побеждая на выборах, имеет возможность на предоставление своей партии монопольной власти. Поэтому представляется разумной конституционная норма о приостановлении президентом своей деятельности в политической партии на период осуществления своих полномочий (п.1ст.43 Конституции). Это объясняется тем, что глава государства является символом и гарантом единства народа и государственной власти, поэтому данная должность несовместима только лишь с интересами определенных социальных групп. Нарушение этой нормы, создание каких-либо дополнительных привилегий для «своих» политических партий в ущерб другим, по нашему мнению может повлечь конституционно-правовую ответственность президента. В то же время, необходимо сохранить заинтересованность политических партий в выдвижении кандидатов в президенты, поскольку при этом выдвигаются не только лидеры, имеющие опыт политической деятельности, но и вырабатываются программы их деятельности на весь срок полномочий.

На наш взгляд, политические партии все же должны иметь определенную возможность участвовать в проводимой государственной политике. Не должно исчерпываться влияние политических партий на формирование Правительства Республики Казахстан только лишь выдвижением кандидатов в президенты. Правительство — с одной стороны, это орган, обеспечивающий проведение в жизнь политики, выработанной высшим законодательным органом и Президентом страны. А с другой — это орган, осуществляющий руководство основными отраслями производства и сферами управления. Поэтому он должен состоять не только из профессионалов высшего ранга, но и людей, умеющих принимать самостоятельные решения и проводить их в жизнь на государственном уровне, опирающихся на поддержку влиятельных общественно-политических структур и имеющих авторитет в обществе и государстве. Анализ Конституции и Конституционного Закона «О Правительстве Республике Казахстан» от 12 декабря 1995 г. показывает, что политические партии не имеют никаких правомочий в связи с процедурой формирования Правительства и контроля за ним. Лишь косвенно упоминает о них Регламент Парламента в разделе, устанавливающем правовой статус фракций. Согласно пункта 124 Регламента представители депутатских объединений вправе от имени фракций высказывать мнения по кандидатурам должностных лиц, которые избираются Парламентом или его Палатами, либо согласие на назначение которых дается Парламентом или его Палатами.

Исходя из изложенного выше, представляется целесообразным наделить парламентские фракции от политических партий и общественных объединений правом предлагать Президенту кандидатуры руководителей высших исполнительных органов. Это существенно повысило бы их значение, как важнейшего элемента политической системы общества. Правительство может и должно быть коалиционным, поскольку в этом практическое воплощение принципа политического плюрализма, и гарантия от узурпации власти одной партией. В то же время высший исполнительный орган не должен быть ареной для политической борьбы и идейных столкновений партий.

Деятельность политических партий подлежит приостановлению в случае:

• -нарушения Конституции и законодательства Республики Казахстан;
• -систематического осуществления деятельности, противоречащей уставу политической партии;
• -публичного призыва и выступлений руководителей партии, направленных на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности республики и ее суверенитета, захват или удержание власти, подрыв национальной безопасности государства, создание незаконных военизированных формирований, а также разжигание социальной, национальной, религиозной, расовой, сословной и родовой розни.

Приостановление деятельности — одна из форм ответственности политических партий. Это не распространенное явление в мировой практике, однако, целесообразность его применения очевидна, поскольку нет необходимости во всех случаях правовых нарушений прибегать к ликвидации партии, когда можно дать срок на их устранение. Деятельность отечественных партий временно приостанавливается на срок от 3 до 6 месяцев по решению суда. Политическая партия может возобновить свою деятельность, если в течение установленного срока приостановления устранит выявленные нарушения. В противном случае может встать вопрос о ее роспуске (п.п.2 п. 5 ст.14).

В период приостановления деятельности в отношении политической партии устанавливается ряд правовых ограничений. Так, в данный период руководителям и членам партии запрещается:

• — выступать от ее имени в средствах массовой информации;
• -организовывать и проводить собрании, митинги и иные публичные выступления;
• — осуществлять расходные операции по банковским счетам.

К запрещенным действиям на срок приостановления деятельности партий не включено право политических партий выдвигать кандидатов в представительные органы государства. Вместе с тем, предвыборная агитационная компания партий и их кандидатов представляется затруднительным в силу установленных запретов. Отсюда возникает необходимость уточнения механизма приостановления деятельности партий во время проведения выборов.

Ликвидация политической партии представляет более суровый вид ответственности в отличие от приостановления. Казахстанский законодатель устанавливает три основания, существенно различающихся в зависимости от того, прекращается деятельность политических партий принудительно или же по добровольно принятому решению, то есть без вмешательства государства.

Добровольное прекращение деятельности политической партии может быть в двух случаях:

• -по решению ее высшего органа;
• -по предложению не менее пятидесяти одного процента ее членов, представляющих не менее половины регионов.

Вопрос о принудительной ликвидации той или иной политической партии, как правило, инициируется государством и осуществляется в судебном порядке. Прежнее партийное законодательство не указывало правовых оснований принудительной ликвидации партий, в то время как это было бы важной гарантией и исключало бы возможный произвол со стороны государственных органов и должностных лиц. Новый закон от 2002 года устраняет это пробел, довольно подробно регламентируя основания такого прекращения. Ими могут быть:

• -невыполнение требований закона о политических партиях;
• -неустранение в срок, установленный судом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности партии;
• -систематическое осуществление деятельности, противоречащей уставу партии;
• -осуществление деятельности, запрещенной законодательными актами республики, либо с неоднократным (не менее 2 раз) или грубым нарушением законодательства;
• -признание недействительной государственной регистрации партии при установлении недостаточности сведений, содержащихся в документах, представленных для государственной регистрации, либо отмены государственной регистрации партии;
• -двукратное подряд неучастие политической партии в выборах депутатов Мажилиса Парламента РК
• -финансирование иностранными юридическими лицами и гражданами, иностранными государствами и международными организациями;
• -в иных случаях, предусмотренных законодательными актами.

Различные основания ответственности, как политических партии, так и других видов общественных объединений должны быть направлены на обеспечение соблюдения ими конституционной законности [47]. Тем не менее, применение этих норм компетентными государственными органами требует объективного и беспристрастного подхода. Иначе говоря, нормы закона не должны служить инструментом неоправданного ограничения конституционного права на объединение. В противном случае неправомерные действия должностных лиц могут и должны квалифицироваться как общественно опасные деяния, образующие самостоятельный состав преступления по статье 150 Уголовного кодекса РК «Воспрепятствование деятельности общественных объединений» [48].

Диспозиция данной статьи распространяет свое действие на все виды и формы общественных объединений. Воспрепятствование может заключаться в противодействии проводимым ими различным организационным мероприятиям, игнорировании их правомерных решений, а также других действиях (бездействии), мешающих общественным организациям выполнять свои функции. Например, запрещение проводить собрания, незаконный отказ в регистрации, незаконный роспуск политической партии и т. п. Вмешательство в законную деятельность общественных объединений может выразиться в совершении разного характера действий, ограничивающих свободу их законной деятельности (навязывание кандидатуры при выборе руководящего органа, оказание давления в процессе принятия решения по различного рода вопросам как политической партией в целом, так и его отдельными органами).

Действие должностного лица квалифицируются, как преступление, если будет установлено, что воспрепятствование или вмешательство совершались в отношении законной деятельности общественных объединений (в том числе политических партий). Если указанные действия имели место в отношении незаконной деятельности общественных объединений, то в них будет отсутствовать состав рассматриваемого преступления [48, с.208].

Резюмирую изложенное, следует еще раз подчеркнуть, что эффективное функционирование политической системы немыслимо без активного участия политических партий и других видов общественных организаций в государственной и общественной жизни. Законодатель должен учитывать тенденцию повышения роли и значения негосударственных организаций в политической жизни государства, обеспечить их большими правами и свободами адекватными правам объединений развитых демократических стран. Формирование высших государственных органов должно быть в некоторой степени сориентировано на партийную систему и общественные организации.