Конституция Российской Федерации 1993 г. и ее значение в формировании правовых основ новой российской государственности

Выборы в декабре 1993 г. новых органов государственной власти и принятие повой Конституции РФ заложили правовые основы новой российской государственности, открыли новый этап демократического обновления России. Новая Конституция способствовала стабилизации политической обстановки в стране, поскольку создавала основу для нормального развития политического процесса, делая легитимными новые политические институты и структуры и утверждая общие требования ко всем участникам политической жизни, которые должны были отныне действовать в обязательных для всех конституционных рамках. Вместе с тем сложность обстановки, в которой принималась Конституция, и тс события, которые ей предшествовали, не могли не отразиться на особенностях государственного устройства России и распределении власти в государстве, которые были закреплены в Конституции.

Конституция провозгласила российское государство демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в России согласно Конституции является многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституция отвергает любые формы незаконного захвата власти или присвоения властных полномочий, которые согласно ст. 3 должны преследоваться по федеральному закону.

В новой Конституции впервые в истории российской государственности права и свободы человека и гражданина и их защита приведены в соответствии с международными стандартами. Гарантируется неотчуждаемость основных прав и свобод человека. Провозглашается равенство прав независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В связи с этим в Конституции закреплено положение о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Важное значение имеет положение Конституции, наделяющее граждан Российской Федерации правом участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане Российской Федерации, согласно Конституции, имеют равный доступ к государственной службе. В ст. 33 закреплено право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В отличие от советских конституции Конституция РФ 1993 г. максимально деполитизирована. Государственный строй в Российской Федерации определяется Конституцией как конституционный, а не общественный. В ней признается политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13). Главное требование Конституции в этой части состоит в том. что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной. Конституция провозглашает равноправие всех видов собственности — частной, государственной, муниципальной и др. Принципиально новым здесь является то, что частная собственность признается равноправной с государственной, а само право частной собственности в Российской Федерации согласно ст. 35 Конституции охраняется законом. В Конституции закреплено также право граждан Российской Федерации иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом пли международным договором Российской Федерации, что невозможно было в условиях советского государственного строя.

Вместе с тем нельзя не видеть, что многие положения новой Конституции РФ во многом носят характер пожеланий, ориентированы на будущее, они отражают не то, что уже существует в реальности, а то, по какому пути должна развиваться Россия. Так, ст. 7 Конституции провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Здесь же говорится о том, что в Российской Федерации устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Ясно, что даже нынешний уровень жизни основной части населения России далек от тех критериев, которыми определяется социальное государство в современном мире. То же самое можно сказать и о характеристике Российской Федерации как демократического и правового государства, если учесть, что и сегодня на всех уровнях управления государством господствующей является персонификация политики и власти, преобладают неформальные отношения во властных структурах, правовой нигилизм и нарушения прав личности. Дальнейшего совершенствования требуют федеративные отношения в Российской Федерации.

Конституция РФ 1993 г. закрепила в качестве основного принципа осуществления государственной власти разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. В рамках разделения властей Конституция предусматривает независимость и самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах установленных полномочий.

Согласно повой Конституции (ст. 11) государственную власть в стране осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды стране. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Содержание Конституции позволяет говорить о преобладающей роли Президента в системе государственной власти и управления, что явилось, безусловно, отражением борьбы в высших эшелонах власти в период принятия Конституции. Президент по Конституции наделен широкими правами. В качестве главы государства он определяет основные направления внутренней и внешней политики, формирует Правительство, решает вопрос об отставке Правительства, может отменять в установленном порядке постановления Правительства, выдвигает кандидатуры судей в Конституционный Суд РФ, имеет право распускать нижнюю палату парламента и назначать новые выборы в случае трехкратного отклонения ею предложенной Президентом кандидатуры Председателя Правительства.

Законодательную власть в Российской Федерации согласно Конституции осуществляет Федеральное Собрание — парламент, состоящий из двух палат. В верхнюю палату Федерального Собрания — Совет Федерации входят, но два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Нижняя палата парламента — Государственная Дума состоит из 450 депутатов, выборы которых первоначально проводились по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе: половина депутатов избиралась по одномандатным избирательным округам, другая половина — по партийным спискам, на основе пропорционального представительства. С 2007 г. в соответствии с Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» выборы в Государственную Думу проводятся исключительно на основе пропорциональной избирательной системы (по партийным спискам). Установление смешанной избирательной системы на выборах в Государственную Думу в начале 1990;х гг. объяснялось отсутствием в России ко времени выборов Федерального Собрания первого созыва развитой партийной системы, что является главным условием установления чисто пропорциональной избирательной системы.

Конституция РФ 1993 г. не предусматривает участие нижней палаты парламента в формировании Правительства (Государственная Дума только дает согласие Президенту РФ на назначение кандидатуры па пост Председателя Правительства). Эта ситуация с самого начала вызывала острые дискуссии, в том числе в самом парламенте, не раз поднимавшем вопрос о внесении поправок в Конституцию РФ, которые наделили бы Государственную Думу правом предлагать кандидатуры министров в новое Правительство. Вопрос, однако, не простой. По мнению специалистов, в его решении особенно важен взвешенный, комплексный подход, так как наделение Государственной Думы новыми функциями без учета конкретной политической ситуации в стране (речь в данном случае идет о полноценной многопартийной системе) может только усилить политическую нестабильность и отрицательно повлиять на функционирование системы исполнительной власти. Такой опыт уже был в России в предреволюционный период формирования российского парламентаризма. Возникшее в ходе Февральской революции 1917 г. Временное правительство являлось тем самым «ответственным министерством», создания которого начиная с 1906 г. добивались от власти кадетская партия, а затем и «Прогрессивный блок» в IV Государственной Думе. Однако, как показали события, в условиях отсутствия в России современной партийной системы, деятельность Временного правительства не только не способствовала стабилизации обстановки в стране, по и привела к ее дальнейшей дестабилизации и углублению политического кризиса.

Отдельная глава Конституции посвящена органам местного самоуправления в Российской Федерации. По новой Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время они являются органами публичной власти, наделенными властными полномочиями, самостоятельны в пределах своих полномочий, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Положение Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, строго говоря, должно было продемонстрировать и юридически закрепить признание государством особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.

Принятие повой Конституции страны создало юридическую основу для национального согласия, строительства новой российской государственности. 28 апреля 1994 г. Договор об общественном согласии подписали представители органов законодательной власти и исполнительной власти, лидеры большинства политических партий, общественные деятели и представители духовенства, руководители субъектов Федерации. В рамках реализации основных положений Конституции в тот период были приняты Гражданский кодекс РФ, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», в 1995 г. приняты Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» (отменен в связи с принятием нового Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в настоящее время действует Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. с тем же названием) и др.

17 декабря 1995 г. состоялись выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания второго созыва. Половина депутатов нижней палаты парламента избиралась по пропорциональной избирательной системе, при этом к распределению депутатских мандатов допускались избирательные объединения, набравшие не менее 5% голосов избирателей (5%-ный избирательный барьер). Не все избирательные объединения преодолели этот барьер. Смогли преодолеть его занимавшая лидирующее положение на выборах КПРФ, получившая 22,30% голосов избирателей, ЛДПР (11,18%), проправительственное Всероссийское общественно-политическое движение «Наш дом — Россия», во главе списка которой стоял председатель Правительства РФ В. С. Черномырдин (10,18%), Общественное объединение «Яблоко», возглавляемое Г. А. Явлинским (6,89%).

Положение осложнялось неустойчивостью отношений между центральной властью и региональными элитами. Эта проблема не являлась новой для российской политической элиты. В истории России отношения между центральной и «этнической» властью всегда носили сложный, неоднозначный характер, представляли собой преимущественно «противоборство с переменным успехом», а не «поиск консенсуса». В значительной мере именно претензии этнической элиты на максимизацию политической автономии, граничащую с суверенитетом, являлись главным фактором дестабилизации российской государственности, первопричиной эскалации этнических конфликтов в стране. В любом случае нельзя не видеть, что история российской государственности — это во многом история не прекращавшейся борьбы между федеральной и региональной, прежде всего этнической, властью за политическую автономию. Даже советский режим, с характерной для него высочайшей степенью политической централизации, вынужден был считаться с полиэтничным фактором советского народа, закрепив в Конституции СССР беспрецедентное с точки зрения взаимоотношений центра и регионов в едином государстве право республик на выход из состава Союза в одностороннем порядке (право на цессию). Именно это право поспешили реализовать национальные республики в период распада СССР.

По мнению ученых, серьезно занимавшихся изучением динамики постсоветской государственности, именно победа республиканской политической элиты над союзной властью сыграла ключевую роль в процессе распада СССР. Можно согласиться с существующей точкой зрения, согласно которой Б. Н. Ельцин пришел к власти и объявил «парад суверенитетов», будучи ставленником и выразителем именно политических интересов республиканских политических элит, в то время как М. С. Горбачев безуспешно стремился удержать распад СССР, являясь представителем интересов элиты центральной.

Справедливости ради необходимо заметить, что со временем политическое мировоззрение Ельцина под давлением различных факторов приобретало все более «государственный» или, скорее, «имперский» характер, что выразилось в «укрощении» сначала парламента как выразителя интересов многонационального российского народа, а затем — в попытках урезонить региональную, и первую очередь республиканскую, к. теп,. По мнению специалистов, действующая Конституция РФ во многом закрепила противоречивость этого этапа борьбы с региональной этнократией. Так, в Конституции России республики РФ названы государствами; спектр предметов исключительного ведения субъектов РФ сформирован по остаточному принципу и является открытым; отсутствуют принципы формирования региональной власти в Российской Федерации (согласно ст. 77 Конституции они устанавливаются федеральным законом).

В 1996 г., во второй раз в истории страны, прошли выборы Президента РФ. В результате выборов, сопровождавшихся острой борьбой между кандидатами на пост Президента страны, Б. И. Ельцин был переизбран на второй срок, получив во втором туре голосования 55% голосов против 40,7% голосов, которые набрал лидер коммунистов Г. А. Зюганов.

К сожалению, последние годы президентства Ельцина не привели к улучшению жизни российских граждан. Наряду с экономическими трудностями, потрясший страну дефолт летом 1998 г., дальнейшее обнищание широких слоев населения, наблюдалось усиление негативных тенденций в системе государственного управления. Нарастала бюрократизация государственного аппарата управления. При всех недостатках советской системы государственной службы сильной ее чертой был высокий уровень мобильности, в том числе и межрегиональной. В 1990;е гг. напротив, главной проблемой стала чрезмерная замкнутость аппарата в рамках отдельных субъектов Федерации. Огромную роль в системе управления государством приобрела Администрация Президента, подменявшая органы государственной власти, концентрируя в себе политические интриги. При этом она все чаще выступала от имени Президента, утрачивавшего способность управлять ситуацией. Показателем нестабильности в обществе являлась частая смена глав правительства. Только с апреля 1998 г. по май 2000 г. после отставки правительства В. С. Черномырдина сменилось пять кабинетов: С. В. Кириенко (апрель — август 1998 г.), В. С. Черномырдина (август — сентябрь 1998 г., и.о. председателя Правительства), Н. М. Примакова (сентябрь 1998 г. — май 1999 г.), С. В. Степашина (май 1999 г.- август 1999 г.), В. В. Путина (август 1999 г. — май 2000 г.).

В первые годы президентства Б. Ельцина именно вера в демократию, «праздник свободы» явились главными причинами безоговорочной поддержки «либеральной революции» массами. По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), явка избирателей на выборы Государственной Думы 1994 г. составила 90% - цифра труднодостижимая даже для развитых демократий. Однако уже па следующих парламентских выборах процент явки стал стремительно падать — увлеченность масс либерализмом сменилась привычной политической апатией.

31 декабря 1999 г. Б. Н. Ельцин объявил стране о сложении с себя полномочий Президента РФ и передаче их премьер-министру страны В. В. Путину. На состоявшихся 26 марта 2000 г. досрочных выборах Президентом РФ был избран В. В. Путин.