Законодательная деятельность Временного правительства. 
Подготовка Учредительного собрания. 
Проблема выбора формы правления и типа государства на I Всероссийском съезде Советов

В законодательной деятельности Временное правительство стремилось по возможности сохранить существующие законы и учреждения до создания новых Учредительным собранием. К решению ключевых социальных вопросов, которые породили Февральскую революцию, относились с крайней осторожностью. Поэтому так и не был принят земельный закон, не проведены необходимые изменения законодательства о труде рабочих. Публикацией законов, в том числе и царских, изданных до 27 февраля, по-прежнему занимался Правительствующий Сенат. Он издавал, как и раньше, Собрание узаконений, с заглавия которого был удален царский герб. Нумерация узаконений сохранялась. В ряде случаев акты публиковались в «Вестнике Временного правительства» .

В марте было создано Юридическое совещание, которое имело самое непосредственное отношение к законодательной деятельности Временного правительства. В состав его входили ведущие русские юристы: Н. И. Лазаревский, Ф. Ф. Кокошкин, Б. Э. Нольде и др. По постановлению Временного правительства это совещание должно было решать вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением нового государственного порядка, и давать предварительные юридические заключения по законопроектам. Законодательная деятельность проходила в нескольких направлениях. Главными из них были: подготовка Учредительного собрания, реформа местного управления, реализация прав и свобод граждан.

Подготовка Учредительного собрания

Особое совещание для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание было образовано 25 марта. Первоначально срок выборов был назначен на 17 сентября, а созыва — на 30 сентября. Позднее были установлены даты: соответственно 12 и 28 ноября. Причины откладывания времени выборов объясняли войной, анархией, беспорядками. Справедливо утверждалось, что аграрная проблема, которую придется решать среди прочих, сделает работу Учредительного собрания долгой и трудной.

11 октября приступила к работе Особая комиссия по составлению проекта Основных законов при Юридическом совещании. Председательствовал в ней профессор государственного права Н. И. Лазаревский. В основу будущей конституции предполагалось положить три базовых принципа: народный суверенитет, местное самоуправление, признание и обеспечение широкой свободы граждан. В проект конституции должна была войти Декларация прав гражданской свободы; разделы о принципах федерализма, автономии, самоопределения; о народном представительстве; о президенте республики; об организации судов; об организации администрации; о Сенате и т. д. Однако завершить работу комиссия не смогла.

Разработкой законодательства о местном управлении занималось созданное 23 марта Особое совещание по местным реформам при Министерстве внутренних дел. В число проектов входили: устройство волостного земства, волостных финансов и наказ по выборам в волостное земство; реформа земского избирательного права, наказ по земским выборам, изменение земского Положения, учреждение байка городского и земского кредита; введение земств в Сибири и Архангельской губернии, в Степном крае, в инородческих местностях Астраханской и Ставропольской губерний, наказы по выборам в этих местностях; введение земства в Туркестанском крае; введение земских советов в Лифляндской и Эстляндской губерниях, введение земства в незанятых неприятелем местностях Виленской и Ковенской губерний; поселковое управление и наказ по выборам поселковых гласных; Положение о милиции, об административных судах и комиссарах.

Была закончена разработка проекта введения земства в казачьих областях (Донской, Кубанской, Терской); в Измаильском уезде Бессарабской губернии; в Уренхайском крае. Наметились основания земской реформы для Кавказа.

Развитие законодательства о правах граждан

В целом оно шло по пути утверждения равенства нрав граждан, создания правовых гарантий их осуществления. Так, сразу было обещано отменить все сословные ограничения, хотя впоследствии эти работы были приостановлены. Свободу собраний Временное правительство освободило от ограничений царского времени. Устраивать собрания как в помещении, так и на открытом воздухе, можно было теперь без предварительного разрешения. Исключение составляли собрания на рельсовых путях и собрания с участием лиц вооруженных.

В декрете от 20 марта об отмене вероисповедных и национальных ограничений^[1] указывалось и на отмену ограничений в выборе места жительства, в свободе передвижения, приобретении собственности, занятиях ремеслом и торговлей. Отменялись ограничения в отношении поступления на государственную службу, как гражданскую, так и военную, порядка и условий ее прохождения, участия в выборах в учреждения местного самоуправления и иные общественные учреждения, занятия всякого рода должностей в правительственных и общественных органах и учреждениях.

Более четко гарантировалась и свобода слова. Упразднялась предварительная цензура. Печать и торговля произведениями печати провозглашались свободными, применение к ним административных взысканий не допускалось. В течение суток после выхода в свет печатных изданий типографии обязаны были представлять местному комиссару Временного правительства по восемь экземпляров. Один из них оставался в комиссариате, остальные распределялись между Публичной библиотекой, Академией наук и т. д. Важной гарантией защиты прав и интересов граждан от нарушений со стороны органов управления стало учреждение административной юстиции. Жалобы могли приноситься на нарушение закона, уклонение от совершения предписанного законом действия и даже на медленность в работе.

Уголовное законодательство

В марте была образована Комиссия по пересмотру и введению в действие нового Уголовного уложения. Ее задачей было издать возможно лучшее Уложение и при этом как можно скорее вытравить из уголовного законодательства «остатки старого гнета». Задача написания нового Уложения не ставилась, поскольку структура, понятийный аппарат старого Уложения не вызвали критики. Существенные изменения вносились в статьи о насильственных посягательствах против существующего государственного строя и покушении на эти преступления. Так, однозначно признавался ненаказуемым умысел на такие преступления. Исключались статьи, каравшие всякие виды оскорбления царя и царской фамилии. Глава «О смуте» была переименована в главу «О преступных деяниях против государственного спокойствия и иностранных государств». Члены Комиссии находили, что ряд статей о государственной измене следовало бы изложить иначе, однако сочли неуместным делать это во время войны, чтобы не расстраивать работу военных судов.

Оставался в силе Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Ряд новых норм был направлен против пьянства: вводилась ответственность за продажу и отпуск крепких напитков и спиртосодержащих веществ без установленного разрешения, за появление в публичном месте в состоянии явного опьянения. За это можно было оказаться в тюрьме на срок от двух месяцев до полутора лет.

В течение июля — августа издана серия уголовных законов, направленных на охрану государственного порядка. Была, в частности, восстановлена ст. 129 Уголовного уложения, каравшая за публичный призыв к убийству, разбою, погромам, к насилию над какой-либо частью населения. Возникает уголовная ответственность за опубликование в печати без предварительного просмотра военной цензурой сведений военного характера. Постановлением Временного правительства от 2 июля 1917 г.^[2] восстанавливалась смертная казнь на фронте за военную и государственную измену, побег к неприятелю, бегство с поля сражения, самовольное оставление своего места во время боя, подстрекательство к сдаче в плен без сопротивления, явное восстание и подстрекательство к ним. Для рассмотрения такого рода дел при дивизиях учреждались военно-революционные суды. Приговор вступал в законную силу и приводился в исполнение немедленно после объявления его судом. В связи с аграрным движением в деревню направлялись военные команды, проводившие аресты и экзекуции.

Гражданское право

В сфере гражданского права особо актуальным был вопрос об отчуждении недвижимых имуществ для государственной или общественной пользы. Соответствующие вопросы решались в образованном при Правительствующем Сенате Особом присутствии. Остро стоял вопрос о возмещении ущерба при реквизиции сельскохозяйственного инвентаря. Эти вопросы также возлагались на особую комиссию. Плата должна была вноситься сразу после реквизиции через продовольственный комитет.

Необходимость пересмотра гражданского законодательства, конечно, осознавалась. Однако эта работа откладывалась на неопределенное время, поскольку предполагалось выделить торговое право в самостоятельный кодекс. Существенные изменения в сторону свободы вносились в законодательство о концессиях, облегчалось учреждение акционерных обществ.

• [1] Журнал заседаний Временного правительства. 1917. № 26. С. 4−8.
• [2] Великая Октябрьская социалистическая революция: документы и материалы. Революционное движение в России в июле 1917 г. Июльский кризис. М., 1959. С. 300−301.