Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам

С 1 января 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», который расширил спектр правовых механизмов противодействия со стороны государства коррупционным проявлениям. Весьма заметная роль в реализации его положений уделяется должностным лицам органов прокуратуры, что вполне очевидно, принимая во внимание то обстоятельство, что одним из приоритетных направлений прокурорского надзора с 2007 г. выступает надзор за исполнением законов о противодействии коррупции.

Закон фактически закрепляет за прокуратурой новую функцию — контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам. Не имея целью посягать на сложившиеся в пауке прокурорского надзора (в современной классификации — науке о прокурорской деятельности) устои, отметим, что изменения в законодательном регулировании отдельных сфер деятельности, диктуемые потребностями складывающихся общественных отношений в государственном строительстве и иных значимых общественно областях, способствуют пересмотру сложившихся традиционных взглядов на прокурорскую функциональность.

Согласно п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре органы прокуратуры помимо прокурорского надзора выполняют и иные функции, установленные федеральными законами. В этом смысле Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ в ч. 1 ст. 12 прямо закрепил, что контроль за расходами лица, замещающего (занимающего) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей может осуществляться Генпрокурором РФ и подчиненными ему прокурорами по решению Президента РФ, Председателя Правительства РФ либо должностного лица, определяемого Президентом РФ. При этом в ст. 1 Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ указано, что он осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений в целях противодействия коррупции, а это корреспондирует как одной из общих целей, закрепленных в и. 2 ст. 2 Закона о прокуратуре — обеспечению единства и укрепления законности, так и специальным целям, провозглашаемым в законодательстве о противодействии коррупции.

В ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ закреплено, что контроль за расходами лица, замещающего (занимающего) одну из должностей, указанных в и. 1 ч. 1 ст. 2, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей осуществляется Генпрокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в порядке, предусмотренном данным Законом и нормативными правовыми актами Президента РФ.

Из приведенных выше положений можно сделать сразу несколько выводов.

Во-первых, контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам, не является повседневной, т. е. регулярно осуществляемой функцией прокуратуры, как те же функции прокурорского надзора или уголовного преследования, поскольку в основе ее осуществления лежит решение Президента РФ, Председателя Правительства РФ либо должностного лица, определяемого главой государства. Таким образом, три должностных лица, одно из которых прямо не называется законодателем, уполномочены быть инициаторами осуществления прокурорами рассматриваемой функции. При этом можно было бы проводить сравнительные параллели с п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которому основанием для проведения прокурором проверки является поступление информации о факте нарушения закона, требующем прокурорского вмешательства, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Однако принципиальное расхождение с указанной нормой видится в следующем. В Федеральном законе от 03.12.2012 № 230-ФЗ заложено не информирование прокурора о факте, требующем проверки, а буквальное со стороны конкретных лиц поручение ему провести проверку, что не вписывается в традиционные рамки оснований осуществления надзорной деятельности. Здесь мы, справедливости ради, отметим, что за последние годы имели место немало случаев поручения Генпрокурору РФ провести те или иные надворные проверки^[1], но подобные властные решения не были основаны на положениях закона и в определенной степени противоречили заявленному в ст. 4 Закона о прокуратуре принципу независимости прокурора^[2], хотя, безусловно, имели своей целью укрепление законности в соответствующих сферах правоотношений. В рассматриваемом же случае налицо воля законодателя, наделившего конкретных лиц, в том числе главу государства, непосредственным правом принимать решение, исполнение которого является обязательным для прокуроров.

Во-вторых, выполнение рассматриваемой функции формально может осуществляться любым прокурорским работником, подпадающим в силу ст. 54 Закона о прокуратуре под понятие «прокурор», поскольку законодатель возложил ее осуществление на Генпрокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. Фактически это означает возможность направления поручения о проведении контрольной промм же прокурорам субъектов РФ и даже прокурорам районов и городов. Очевидно, упорядочить данный вопрос должен соответствующий организационно-распорядительный документ Генпрокурора РФ, который пока не принят.

В-третьих, и это тоже отграничивает рассматриваемую деятельность прокуроров от собственно надзорной функции, законодатель прямо оговорился, что контроль за расходами осуществляется прокурорами в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ и нормативными правовыми актами Президента РФ. По нашему мнению, единственным регулятором функции контроля необходимо было оставить Закон, не распыляя полномочия прокуроров между ним и указами главы государства, тем более что в ст. 1 Закона прямо указано, что он определяет порядок осуществления контроля за расходами. Безусловно, подобная конструкция с делегированием полномочий Президенту РФ не является исключительной, поскольку с 1996 г. в силу положений ст. 8 Закона о прокуратуре порядок регламентации функции координации прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью также отнесен к компетенции главы государства, что, впрочем, многими учеными в сфере прокурорской деятельности, в том числе и нами, признается не вполне удачным законодательным приемом.

Следует отметить, что в силу п. 1 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ органы прокуратуры, являясь государственными органами, могут сами являться инициаторами проведения контроля за расходами, поскольку вправе направлять информацию по ставшим им известным фактам в уполномоченные на то структуры. То есть буквальное толкование соответствующих положений рассматриваемого законодательного акта не позволяет говорить о возможности прокуроров при поступлении к ним информации от тех же граждан или общественных организаций самостоятельно осуществить контроль за расходами. В таких случаях прокурор по большому счету обязан направить материалы по подведомственности, уведомив об этом заявителя.

Полномочия, но контролю за расходами лица замещающего (занимающего) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, закреплены в ч. 4 ст. 4 Закона и представляют собой право, в том числе и прокурора:

• 1) истребовать от проверяемого лица сведения:
  • а) о его расходах, а также о расходах его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки;
  • б) об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка, указанная в предыдущем пункте;
• 2) проверять достоверность и полноту сведений, предусмотренных ч. 1 ст. 3 и п. 1 ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ;
• 3) определять соответствие расходов проверяемого лица, а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) их общему доходу.

Следует отметить, что ст. 17 Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ предусмотрено, что Генпрокурор РФ или подчиненные ему прокуроры при получении материалов, предусмотренных ч. 3 ст. 16 Закона, в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход России земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых лицом, замещающим (занимающим) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 Закона, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы. Таким образом, речь идет о новом реальном основании применения прокурорами (первыми лицами органов прокуратуры и их заместителями, другие прокуроры обращаться в суд не вправе) такого полномочия, как право на обращение в суд общей юрисдикции. Оно вытекает из предусмотренной ч. 3 ст. 16 Закона обязанности должностных лиц, принявших решение об осуществлении контроля над расходами лица, замещающего (занимающего) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 Закона, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае выявления обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии расходов данного лица, а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их общему доходу, направлять материалы в трехдневный срок после завершения контроля в органы прокуратуры РФ.

Безусловно, указанное полномочие ставит органы прокуратуры в особое положение, поскольку только с ними законодатель связывает возможность его применения. Вместе с тем необходимо отметить, что для его реализации существует три самостоятельных повода.

Во-первых, речь может идти о реагировании на выявленные противоправные факты в ходе осуществления собственно контроля за расходами соответствующих лиц в связи с решением Президента РФ, Председателя Правительства РФ или определенного главой государства должностного лица. То есть в данном случае речь идет о логическом завершении результативной контрольной проверки, которая осуществлена в рамках прокурорской функции контроля за расходами.

Во-вторых, и это вытекает из приведенной выше формулировки ст. 16 Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ, прокурор обращается в суд как должностное лицо, реализующее резз’льтаты надзорной проверки, поскольку поступившие к нему данные от уполномоченных должностных лиц других органов необходимо проверить на предмет допустимости использования их в качестве доказательств при обращении в суд, а это предполагает применение предусмотренных ст. 22 Закона о прокуратуре правовых средств при безусловном соблюдении конкретным прокурором установленных рамок компетенции. Как представляется, не в последнюю очередь именно эго обстоятельство подвигло законодателя вывести за рамки собственно надзорной деятельности функцию контроля за расходами на основании решения Президента РФ, Председателя Правительства РФ или определенного главой государства должностного лица, поскольку в таких случаях речь, скорее всего, пойдет о проверке материальной состоятельности должностных лиц, не поднадзорных в обычной ситуации прокурорам.

Наконец, в-третьих, нельзя забывать, что в самих органах и организациях прокуратуры соответствующие подразделения (должностные лица), отвечающие за профилактику коррупционных правонарушений со стороны прокурорских работников и государственных гражданских служащих, обязаны осуществлять контроль за расходами, что естественно не относится к внешнефункциональной деятельности органов прокуратуры, а составляет внутриорганизационную специфику кадровой работы. Результатом такой работы может служить подготовка указанного в ст. 17 Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ заявления в суд общей юрисдикции.

Необходимо отметить также предусмотренную ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ обязанность руководителей органов прокуратуры, получивших запрос об имеющейся у них информации о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера должностного лица, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также об источниках получения расходуемых средств, от органов, подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений, организовать исполнение запроса в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ и предоставить в установленном порядке запрашиваемую информацию. Порядок направления указанных запросов определяется Президентом РФ. Равным образом подобные запросы вправе направлять в необходимых случаях подразделения (должностные лица) органов и организаций прокуратуры, отвечающие за внутриведомственную профилактику коррупционных правонарушений.

Приказом Генпрокурора РФ от 14.04.2015 № 179 «О реализации прокурорами полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 13.02.2012 № 230-ФЗ „О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам“ и организации прокурорского надзора за исполнением данного Федерального закона» определены задачи, стоящие перед прокурорами.

Таким образом, подводя итог изложенному, можно отметить, что законодатель, последовательно усиливая репрессивный механизм противодействия коррупционным проявлениям, дополнил систему правовых средств прокуроров как должностных лиц, ответственных за претворение в жизнь антикоррупционной политики, важнейшим показателем чего стало фактическое возложение на органы прокуратуры самостоятельной функции — функции контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Как организуется в органах прокуратуры работа с обращениями граждан?
• 2. Каковы формы участия прокуроров в правотворческой деятельности?
• 3. Назовите формы международного сотрудничества органов прокуратуры.
• 4. Перечислите основные направления взаимодействия органов прокуратуры с органами публичной власти и институтами гражданского общества.
• 5. Что вам известно о представительстве прокуратуры в органах государственной власти и органах местного самоуправления?
• 6. Что вы понимаете под государственным учетом, ведущимся органами прокуратуры?
• 7. Как организуют работу прокуроры по предупреждению правонарушений?
• 8. Охарактеризуйте деятельность органов прокуратуры по контролю за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам.
• 9. Изучите источники 22, 23, 53, 61,63, 66, 72−74, 84, 86, 93, 100, 107, 109, 115, 119 — 123,134,143,145, приведенные в Приложении 1.

• [1] Достаточно посмотреть положения того же упомянутого в параграфе 9.5 Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31.07.2008за № Ир-1568, и последующих аналогичных документов.
• [2] См. подробнее: Винокуров А. Ю. Национальный план противодействия коррупциии роль органов прокуратуры в его реализации // Актуальные вопросы российского права: сб. научных статей. М.: Изд-во МосГУ, 2012. Вып. 25.