Государственные должности и должности государственной службы

Как указывалось выше, не всякая деятельность по исполнению законодательства в современной России может считаться государственной службой. Государственные вузы или больницы тоже исполняют законы, но главная их задача заключается не в осуществлении власти, а в выполнении некоторых специальных задач — обучении студентов или лечении больных. Таким образом, упомянутые организации являются не государственными органами власти, а государственными учреждениями.

Исходя из определения государственной службы, приведенного выше, госслужба предусмотрена в государственных органах, но не в государственных учреждениях. Следовательно, работники государственных вузов, школ, больниц и иных учреждений в России не являются госслужащими.

Однако и в государственных органах не все должности замещаются госслужащими. Кроме них в данных органах присутствуют так называемые лица, замещающие государственные должности. Перечень данных лиц приведен в Указе Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации». Лицами, замещающими федеральные государственные должности, являются Президент РФ, Председатель и заместители Председателя Правительства РФ, все депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, федеральные министры, федеральные судьи, послы, руководители Счетной палаты РФ, Следственного комитета РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и ряд иных лиц.

Как видно, лица, замещающие государственные должности, представляют собой высшее руководство страны. Они могут избираться на свои должности (Президент, депутаты Государственной Думы) или назначаться (министры, судьи) на различные сроки.

Замещающие настоящие должности являются лицами с особым правовым статусом, т. е. на них как на работников действие ТК РФ распространяется в части, не урегулированной специальным законодательством. Лица, замещающие государственные должности, — это политический уровень государственной власти: они формируют государственную политику и принимают государственные решения. Круг их полномочий и функций очень широк, а уровень ответственности этих должностных лиц очень высок, они непосредственно осуществляют полномочия Российской Федерации и субъектов РФ. Многие из них, за исключением депутатов, возглавляют органы государственной власти.

Рис. 1.5. Место государственной службы в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации

Примечание: должности государственной службы выделены жирными линиями.

На рис. 1.5 видно, что в систему федеральной государственной службы входят гражданская служба, военная служба и государственная служба иных видов (в частности, правоохранительная служба). Руководство федеральной государственной службой осуществляет Президент РФ — лицо, замещающее государственную должность РФ. Государственная служба предусмотрена в государственных органах. Руководителей федеральных государственных органов (кроме законодательных) назначает Президент РФ. Кроме того, Президент назначает руководителей государственных внебюджетных фондов и государственных корпораций. Однако работники этих организаций не являются федеральными государственными служащими.

В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, государственные служащие не только обеспечивают исполнение полномочий государственных органов, но и полномочий лиц, замещающих государственные должности. Таким образом, например, Президент РФ не является государственным служащим, его статус и полномочия определяются Конституцией РФ и федеральными законами, а не законом о госслужбе. При этом работники Администрации Президента РФ обеспечивают исполнение Президентом своих полномочий и являются государственными служащими. Аналогичным образом не являются госслужащими депутаты, а сотрудники Аппарата Государственной Думы являются; не являются госслужащими федеральные судьи, а работники аппарата суда — являются и т. д.

На уровне субъектов РФ существуют свои перечни лиц, замещающих государственные должности этих субъектов, устанавливаемые конституциями, уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (Мэр г. Москвы, министр здравоохранения Свердловской области). Соответственно, государственные служащие субъектов РФ обеспечивают исполнение полномочий этих лиц и государственных органов субъектов (например, областных и республиканских администраций)¹.

Наконец, муниципальные служащие обеспечивают исполнение полномочий органов местного самоуправления (городских и районных администраций), а также лиц, замещающих выборные муниципальные должности (муниципальных депутатов и глав муниципальных образований)^[1][2].

Границы государственной службы Процесс формирования государственной службы в России неоднозначен. По мере разработки законодательства в постсоветский период представление о сущности государственной службы, ее роли в обществе менялось. Основные вехи этого процесса представлены в табл. 1.1. Годы обозначают период разработки правового акта или законопроекта, в котором содержалось данное определение.

Таблица 1.1

Изменение содержания понятия «государственная служба»

Приведенные определения, безусловно, не исчерпывают всего спектра подходов к пониманию государственной службы. Данная подборка иллюстрирует процесс постепенного сужения понимания государственной службы в законодательстве, исчезновение из него упоминаний об общественных функциях государственной службы.

Дискуссии о границах понятия государственной службы сопровождали вопрос о ее правовой природе, начиная с советской эпохи. Уже в момент принятия первого Закона об основах госслужбы (о нем более подробно рассказано в следующей главе) трактовка в нем государственной службы вызывала критику в экспертном сообществе и впоследствии неоднократно подвергалась сомнению.

В Указе Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 289 «Вопросы издательства „Юридическая литература“» Администрации Президента РФ предлагалось подготовить поправки в закон об основах государственной службы, позволяющие отнести к государственной службе «должности в государственных учреждениях, непосредственно обеспечивающих исполнение Президентом Российской Федерации и государственными органами своих полномочий» (п. 6). Реализация этих изменений позволила бы включить в число государственных служащих преподавателей государственных вузов, обеспечивающих подготовку, переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих.

Ряд авторов справедливо утверждали, что Закон об основах госслужбы совмещал в себе противоположные модели государственной службы — патронажную (корпоративистскую) и демократическую (меритократическую и ориентированную на интересы граждан)¹.

Научная дискуссия В 1990;е и начале 2000;х гг. шли активные научные дискуссии, экспертами предлагались различные определения государственной службы. Типичным для того времени является следующее определение: государственная служба — это социально ориентированный государственно-правовой институт по реализации целей и функций органов власти, обеспечивающий взаимодействие власти с обществом посредством профессионального выполнения государственными служащими должностных обязанностей и полномочий^[3][4].

Таким образом, эксперты продолжал и считать, что часть работников государственных учреждений должны быть отнесены к государственным служащим, наряду с работниками органов власти.

В 2001 г. в Концепции реформы государственной службы Российской Федерации предлагалось более широкое определение: государственная служба — это комплексный (публичный, социальный, правовой, организационный) институт по обеспечению выполнения функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности^[5].

Принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ закрепило принципы построения профессиональной, компетентной государственной службы, подбор кадров для которой осуществляется на конкурсной основе. Было окончательно определено, что работа в учреждениях и на предприятиях государственного сектора не является государственной службой. Правовой статус местного самоуправления определен законом, предусматривающим особую муниципальную службу.

В итоге деятельность государственных служащих стала полностью ограничиваться внутренними процессами в государственном органе. Законодательство герметизировало государственную службу, отделило ее от общества.

В настоящее время в законодательстве не определены такие принципиальные моменты, как место и роль государственного служащего в современном российском обществе, в государственном управлении, в жизни страны.

Экспертное мнение Ряд экспертов критикуют существующий зауженный подход и предлагают расширить рамки государственной службы, закрепить в законодательстве реализацию потребностей общественного развития как цель государственной службы. В итоге предлагается изменить понятие государственной службы в федеральном законе, определив ее как деятельность по исполнению полномочий Российской Федерации (субъектов РФ) «в соответствии с наделенной компетенцией»^[6].

Дискуссия об оптимальности выбранного определения государственной службы продолжалась и после принятия Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. В известном смысле она идет до сих пор. Границы между госслужбой и трудовой деятельностью иных видов, в том числе в коммерческой сфере, стираются и будут стираться в дальнейшем, особенно на должностях, не наделенных властными полномочиями. Публично-правовой статус высших госслужащих сохранится ввиду специфики данных должностей, но и здесь имеются сдвиги в сторону унификации.

• [1] См., например: Закон г. Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы».
• [2] Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
• [3] Рассохин А. В. Технология переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих: историко-правовой аспект // Чиновник. 2004. № 1 (29).С. 14.
• [4] Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы /под ред. Р. Н. Тихонова. М.: Изд-во РАГС, 1993. С. 13; Лазарев Б. М. Государственнаяслужба. С. 7.
• [5] Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 15 авг уста 2001 г. № Пр-1496.
• [6] Адамович А. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. 2014. № 1. С. 80—83.