Экономическое развитие Российской Федерации в 1999-2000 гг

В октябре 1991 г. Б. Н. Ельцин объявил о проведении в стране радикальных экономических реформ и о формировании нового российского правительства во главе с Е. Т. Гайдаром. Программа правительства Гайдара отличалась от уже известных программ Явлинского, Сабурова, Шаталина, Абалкина и других известных российских экономистов по ряду принципиальных подходов к реформированию.

Во-первых, реформаторы «новой либеральной волны» исходили из отрицания «особого российского пути» (т.е. экономического развития страны на основе генетического подхода) и целиком опирались на имевшийся мировой, монетаристский опыт стабилизации и оздоровления рынка денег и финансово-кредитной сферы.

Во-вторых, учитывая сложившиеся политические реалии, программа Е. Гайдара была призвана решить задачу становления независимого механизма функционирования российской экономики на основе создания российского хозяйственного законодательства, национальной валютной системы, проведения самостоятельной налоговой, бюджетной, внешнеэкономической политики И Т.Д.

В-третьих, программа становления суверенного хозяйственного механизма включала радикальные институциональные преобразования, основанные на стремительном развитии негосударственных форм собственности, при отказе от прежней системы государственного регулирования и запуске рыночного механизма.

Изначально реформаторы исходили из необходимости предотвращения дальнейшего развития катастрофической ситуации, грозившей, по их мнению, коллапсом. Данный подход, имевший определенные основания, в большей степени был продиктован конъюнктурно-политическими соображениями, а именно желанием укрепить социальную базу новой власти, стремлением в кратчайшие сроки создать широкий слой ее сторонников. На выбор методов реформ оказали определенное влияние и рекомендации иностранных советников и экспертов, привлеченных к разработке программы, а также требования международных финансово-кредитных институтов. Исходя из названных обстоятельств, преобразования приобрели характер «шоковой терапии».

Либерализация цеп, осуществленная в начале 1992 г., по замыслу реформаторов, должна была решить ряд задач: уменьшить финансовую несбалансированность; ликвидировать «денежный навес»; создать условия для более рационального распределения производственных ресурсов; запустить механизм конкуренции в среде производителей; устранить тотальный дефицит на рынке потребительских товаров.

Первоначально либерализация привела к обвальному, неудержимому росту цен. Уже к концу 1992 г. индекс цен вырос в 26 раз, в 1993 г. — в 9,4 раза. Рост цен неизбежно привел к сокращению покупательского спроса населения и устранил его ажиотажный характер. Либерализация внешнеторгового режима способствовала притоку иностранных товаров на российский рынок, что, с одной стороны, вело к его насыщению, а с другой — выталкивало отечественные товары. Впоследствии тенденция к вытеснению отечественных товаров импортом сохранялась вплоть до августовского кризиса (дефолта) 1998 г. Если в 1991 г. удельный вес товаров отечественного производства в структуре розничного товарооборота составлял 86%, то в 1996 г. он упал до 48%. Таким образом, была решена неотложная задача стабилизации потребительского рынка, что можно поставить в заслугу реформаторам.

Однако либерализация вызвала к жизни ряд острых проблем, связанных с обвальным сокращением производственных показателей во всех отраслях народного хозяйства, с резким падением жизненного уровня основной массы населения, не только лишившегося накопленных средств, но еще более страдавшего из-за возникшего несоответствия уровня текущих доходов и галопирующих цен.

Одновременно с либерализацией правительство предприняло решительные шаги по сокращению денежной эмиссии, что должно было сдержать уровень инфляции, рост цен, способствовать оздоровлению финансовой системы (государственных и местных бюджетов), приучить государственные предприятия к более рациональному расходованию средств. Эмиссионная политика государства позволила устранить «денежный навес», угрозу неуправляемой инфляции, что благотворно сказалось и на стабилизации потребительского рынка. С помощью мер монетарной политики, апробированных в ходе либеральных преобразований в развитых рыночных странах, в России были достигнуты в целом положительные, хотя и весьма неустойчивые, результаты в финансовой сфере, что также можно поставить в заслугу реформаторам. Прежде всего это касалось снижения уровня инфляции, сокращения дефицита бюджета, упорядочения валютного, фондового рынков и т. д.

Однако сдерживание эмиссии вскоре привело к неожиданному результату. К весне 1992 г. на первое место выдвинулась проблема неплатежей между предприятиями, грозившая парализовать хозяйство страны. Неплатежи ударили не только по бюджету, наполнение которого зависело от налоговых поступлений с предприятий, но и резко снизили уровень покупательского спроса населения, не получавшего в срок заработной платы, пенсий и других бюджетных выплат. Это заставило правительство пойти на широкую эмиссию, которая подстегнула рост цен, свела к нулю мероприятия по оздоровлению бюджета и финансовой системы. Позже повторявшиеся мероприятия по сокращению эмиссии не раз наталкивались на проблему неплатежей, разрыва хозяйственных связей, их натурализации, бюджетному кризису, что вновь вынуждало правительство использовать эмиссию. Очевидно, что негативный эффект был получен во многом из-за неразрешенное™ проблемы приватизации. Финансовые рычаги, на которые уповали реформаторы, бездействовали в условиях нерыночной структуры собственности.

Подготовка масштабной приватизации началась с осени 1991 г. Она требовала разработки необходимого комплекса законодательного обеспечения. Одной из особенностей реформы стало проведение либерализации цен до начала широкомасштабной приватизации, что расходилось с принятой и апробированной на практике схемой перехода к рынку. Возможно, поэтому приватизация в России приобрела обвальный характер с точки зрения ее темпов и масштабов, что существенно отличало ее от принятых в мире образцов.

Сами реформаторы склонны объяснять эти новации, по меньшей мере, тремя основными обстоятельствами.

Во-первых, отсрочка приватизации, ее растягивание во времени были невозможными в условиях сложившегося тотального товарного дефицита.

Во-вторых, любое государственное предприятие (а это к моменту приватизации большинство хозяйственных субъектов) при условии нелибсрализованных цен становилось государственным учреждением по административному распределению дефицитных товаров, что в итоге вело к серьезному социальному конфликту.

В-третьих, реформаторы учитывали достигнутый уровень и интенсивность спонтанной приватизации.

Однако, как и в случае с либерализацией, метод «шоковой терапии» и обвальная приватизация использовались в политических целях. Это отмечали идеологи ваучерной, чековой приватизации, заявляя, что «достаточно наивно оценивать итоги реализации этой модели по тем формальным целям, которые были записаны в программах приватизации. Реальная цель была лишь одна: временное массовое распределение и закрепление формальных прав частной собственности в российском обществе при минимуме социальных конфликтов…». При этом, правда, неизменно делалась ссылка на формальную, программную цель и заявлялось, что данный политический акт был произведен «в расчете на последующие трансакции в пользу эффективных ответственных собственников»^[1].

В декабре 1991 г. был подписан президентский указ «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», который вместе с государственной программой приватизации стал ее правовой базой. Механизм обвальной приватизации был запущен.

Приватизация (июль 1992 — октябрь 1994 гг.) представляла собой внеэкономический, волевой акт. Несмотря на существование различных моделей массовой технической приватизации, реформаторами был выбран путь бесплатной, неименной чековой приватизации. Схема этого процесса включала в себя акционирование государственных промышленных предприятий, акции которых распределялись между их работниками (причем директорат имел право приобретения 5% акций) и государством. Значительная часть граждан, не занятая в производственной сфере, не имела реальной возможности влиять на процесс перераспределения государственной собственности, так как акционирование носило, по сути, закрытый (инсайдерский) характер, а коллективы предприятий имели абсолютные права в приобретении акций своих предприятий.

Для устранения этого противоречия была проведена широкомасштабная эмиссия ценных бумаг — ваучеров, номинальная стоимость каждой из которых составляла одну стопятидесятимиллионную часть государственного имущества России (по грубой оценке некоторых ведущих реформаторов она равнялась приблизительно 20 тыс. руб.). Ваучеры приобрели (цена одного чека составляла 25 руб.) все жители РФ, включая и новорожденных. Ваучеры, оказавшиеся в руках работников акционирующихся предприятий, были направлены на покупку акций, в то время как ваучеры работников бюджетной сферы и неработающих граждан в основном были вложены в многочисленные инвестиционные фонды, где и пропали вместе с исчезновением этих фондов. «Исчезнувшие» ваучеры стали инструментом приватизации предприятий немногими лицами, организовавшими фонды, аккумулировавшие данные ценные бумаги. Эти изначально неравноправные условия участия в приватизации лежат в основе многочисленных негативных оценок данного процесса, являются основной причиной резкой имущественной и политической поляризации российского общества и, как следствие, составляют основу потенциала пассивного неприятия огромной частью общества курса приватизации и либеральных реформ в целом.

Усиление конфронтации между двумя ветвями власти по мере реализации курса на ваучерную приватизацию привело к политическому кризису (октябрь 1993 г.). Главными методами его разрешения стали роспуск Верховного Совета РФ и принятие новой Конституции, что обеспечило Президенту и правительству широкие полномочия в проведении приватизационных реформ и одновременно означало отказ от инициатив, исходящих от представителей законодательной власти. Прежде всего это относилось к предложениям, выдвинутым ранее Верховным Советом РФ, о льготной приватизации для трудовых коллективов и эмиссии именных приватизационных чеков, а также к принципиальным положениям о сохранении в руках государства таких стратегических секторов национального хозяйства, как нефтегазовый, металлургический, ВПК, транспортировка природных ресурсов (нефти и газа), аэрокосмический, авиационный и ряд других.

Наиболее интенсивно процесс приватизации протекал в сфере торговли, бытового обслуживания и общественного питания, что можно объяснить не только относительно небольшой фондоемкостью этих предприятий наряду с их высокой рентабельностью, особенно в условиях несбалансированного рынка, но и накопленным еще в годы перестройки опытом кооперативного движения, которое было сосредоточено преимущественно в этих сферах народного хозяйства.

К моменту окончания массовой, ваучерной приватизации (1994 г.) по официальным оценкам удельный вес приватизированных предприятий составил 70% промышленного потенциала страны. Было приватизировано 75,4% объектов торговли, 66,3% — общественного питания, 76,4% - бытового обслуживания населения. Более половины предприятий ВПК, намеченных к приватизации, стали акционерными обществами к апрелю 1994 г. Доля государственного сектора в создании ВВП составляла всего 38%, а 62% приходилось на негосударственный сектор. В ходе массовой приватизации наряду с другими институтами рыночной инфраструктуры (финансовые фонды и компании, товарные биржи и т. д.) получил развитие фондовый рынок.

Кроме количественных показателей успеха реализации ваучерного варианта приватизации следует отметить и качественные. К ним следует отнести формирование новых групп собственников, среди которых приоритет принадлежал инсайдерам (т.е. внутренним акционерам). В целом по России в итоге перераспределения собственности весь пакет акций трудовых коллективов составил около 30%.

Однако, несмотря на названные достижения чековой приватизации, главные макроэкономические цели — повышение эффективности экономики — и микроэкономические — повышение эффективности приватизированных предприятий — не были достигнуты. Задачи экономической эффективности производства в тот период отошли на второй план по сравнению с политическими намерениями. Следует отметить, что именно на данном этапе приватизации стала ярко проявлять себя тенденция к образованию крупных корпоративных групп, скупавших государственную собственность по ценам ниже рыночных, началось формирование монополистической и олигархической структур.

Со второй половины 1994 г. начался новый этап денежной приватизацииу в ходе которого решалась задача перераспределения прав собственности после массовой приватизации. Критерием завершенности его, по замыслу реформаторов, являлось возникновение слоя эффективных собственников. Однако в реальности в ходе денежной приватизации произошло формирование олигархической структуры народного хозяйства, представители которой оказались тесно связаны с коррумпированным слоем высших чиновников. Поэтому на втором этапе резко возросла криминализация сферы хозяйственных отношений, а значительная часть субъектов хозяйства стала попадать в собственность криминальных элементов или под их контроль. Сложившаяся структура собственности и собственников не может быть названа эффективной, о чем свидетельствовал продолжавшийся кризис, неуклонный, хотя и замедлявший темпы спад производства, отсутствие явных признаков структурной модернизации хозяйства страны, ничтожнейшая доля новых современных наукоемких производств, появившихся за годы реформ.

Целью денежного этапа приватизации являлось привлечение инвестиций в экономику и пополнение доходов федерального бюджета. Однако в действительности социально-политические представления возобладали над социально-экономическими задачами и в первую очередь задачей формирования эффективного слоя собственников. В период с 1994 по 1997 г. государство выдвинуло ряд инициатив, направленных на ускорение продаж, формирование новых методов приватизации. В 1995—1996 гг. была введена в действие новая схема залоговых аукционов, которая должна была обеспечить получение бюджетных доходов в сжатые сроки, в том числе и за счет устранения запретов на продажу контрольных пакетов акций компаний стратегически значимых отраслей. Данный метод приватизации представлял специфику российского приватизационного процесса, в котором наиболее активное участие приняли банки, что привело к формированию финансово-промышленных групп.

Создание холдингов и дальнейшее формирование олигархической собственности происходило двумя способами.

Первый — горизонтальный, без официального вмешательства государственных органов, когда банк скупал отдельные предприятия в одной или нескольких отраслях с целью создания отраслевой монополии.

Второй — вертикальный, связанный с прямым участием государственных органов в образовании холдингов. Государственные холдинги (например, РАО «ЕЭС России») создавались указами Президента и постановлениями правительства. Контрольные пакеты акций материнской компании передавались соответствующему ведомству, а затем приватизировались.

В результате применения метода залоговых аукционов начала складываться структура собственности с высокой степенью ее концентрации отдельными аутсайдерами (внешними держателями акций), в данном случае банками, по типу континентально-японской модели. Российская модель отличалась от чисто континентальной модели (в Германии, Чехии), при которой собственность концентрировалась в различных пенсионных и инвестиционных фондах, страховых компаниях.

В 1997—1998 гг. процесс приватизации крупной собственности был подчинен задаче укрепления позиций федерального центра в условиях усиления самостоятельности регионов, в чем были заинтересованы оформившиеся крупные корпорации (нефтяные, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России»). На основе Указа «О продаже ранее закрепленных в федеральной собственности акций отдельных акционерных обществ топливно-энергетического комплекса РФ» (май 1997 г.) 6 крупных нефтяных компаний были выведены из запретительных списков. Их акции реализовывались крупными пакетами на специализированных аукционах, где приоритет принадлежал конкурирующим российским банкам (финансовым группам) и холдингам добывающей промышленности.

Финансовый кризис — так называемый дефолт 1998 г. ознаменовал следующий этап в развитии приватизации.

Несмотря на решительные институциональные реформы, правительству не удалось преодолеть тенденцию общего спада, хотя его темпы замедлялись. Очевидно, что глубина и масштабность реформ сами по себе определяли тенденцию к спаду в краткосрочном (несколько лет) периоде. Спад, по мнению реформаторов, свидетельствовал об идущей структурной перестройке народного хозяйства, где сокращались отживший свой век производства, банкротились нерентабельные предприятия и на их место приходили новые конкурентоспособные субъекты рыночного хозяйства.

Реформы оказали существенное воздействие на отраслевую структуру народного хозяйства. Спад производства затронул все секторы промышленности, но динамика спада значительно отличалась по отраслям. Особенно пострадало машиностроение. Уровень производства в нем составил в 1996 г. лишь 19,5% от предкризисного 1989 г., в то время как добывающие отрасли (топливно-энергетические) и в меньшей степени металлургия, ориентированные на внешний рынок, практически не понесли потерь. В них даже возросла численность занятых работников. Крайне негативно реформы сказались на передовых наукоемких отраслях и прежде всего на атомной энергетике, авиастроении, электронной промышленности, отдельных отраслях ВПК и др., которые, напротив, должны были выиграть в процессе модернизации структуры народного хозяйства. Вместе с машиностроением за годы реформ произошло резкое сокращение производства в химической, легкой и пищевой промышленности, испытывавших жесточайшую конкуренцию на потребительском рынке со стороны импортеров. По тем же причинам долгосрочную, устойчивую тенденцию спада испытывал и аграрный сектор.

За период с 1992 по 1997 г. объем ВВП снизился на 40%, в том числе промышленного производства — в 2 раза, а сельскохозяйственного — на 35%. Очевидно, что при сохранении этих тенденций нельзя было всерьез говорить о подлинной структурной перестройке национального хозяйства. Напротив, формировавшаяся его структура способствовала превращению России в сырьевой придаток развитых стран, обостряла проблему ее экономической и, как следствие, государственной безопасности.

Еще одной тревожной тенденцией стало сокращение реальных доходов населения за период 1992—1997 гг. приблизительно на 43% наряд}' с углублением социальной и имущественной дифференциации общества, что выражалось в хроническом росте доли населения, жившего за чертой бедности.

С середины 1990;х гг. стали нарастать признаки кризиса. Его причины следует искать, прежде всего, в особенностях экономики переходного периода, которая сама по себе представляет малоустойчивое, причудливое сочетание противоречащих, а подчас и взаимоисключающих друг друга факторов развития, а также в непоследовательности политики реформ, которая, в свою очередь, во многом определялась данными особенностями.

За годы реформ произошло существенное общее падение производства, что не замедлило сказаться на сокращении налоговых поступлений в бюджет и вызвало рост бюджетного дефицита. На развитие кризисной ситуации оказали воздействие неблагоприятная внешняя конъюнктура (падение мировых цен на энергоносители), обострение внутренней ситуации (первая война в Чечне) и ряд других причин, углубивших бюджетный кризис.

Государство, продолжавшее политику на ограничение эмиссии, в условиях растущего дефицита бюджета все более покрывало его за счет выпуска внутренних и внешних обязательств, обеспечивавших в предкризисный 1997 г. приблизительно половину доходной части бюджета. Помимо краткосрочной задачи наполнения бюджета политика государственного долга преследовала долгосрочную цель привлечения как иностранных, так и отечественных инвестиций в модернизацию народного хозяйства. Однако высокая степень неопределенности, хозяйственного и политического рисков, сложившихся в России, в сочетании с узкоэгоистическими интересами и криминальной направленностью отечественных субъектов фондового рынка (коммерческие банки) определила в целом его спекулятивный характер. Это и привело к кризису фондового рынка, крушению пирамиды государственных казначейских обязательств (ГКО) и облигаций федерального займа (ФЗО), повлекло за собой обрушение валютного рынка и кризис кредитно-финансовой сферы. Ряд мероприятий правительства С. Кириенко по нормализации фондового и валютного рынка (девальвация национальной валюты, замораживание выплат по ГКО и др.) определили кризис банковской и бюджетной систем, вызвали резкий отток иностранных инвесторов, троекратное падение курса национальной валюты. Особенно больно кризис ударил по широким слоям населения, повторилась ситуация «шоковой терапии» и либерализации цен начала 1992 г. Значительная часть населения, имевшая вклады в коммерческих банках, лишилась сбережений. Кроме того, цены на рынке потребительских товаров выросли в 3—4 раза.

Кризис 1998 г. выявил порочность упования исключительно на монетарные методы реформирования, заставил несколько скорректировать курс преобразований. Другим положительным результатом кризиса стали признаки роста производства в ряде отечественных отраслей хозяйства, оказавшихся временно в благоприятных условиях ослабления уровня конкуренции с импортными товарами, прежде всего на потребительском рынке, а низкий курс рубля усилил конкурентоспособность отечественных экспортеров. Вместе с тем эти положительные последствия кризиса носили краткосрочный характер и быстро исчерпали себя.

Экономическая политика государства после кризиса проводится с учетом имеющегося негативного опыта и опирается исключительно на монетарные методы. Одной из важных составляющих нынешней политики является стремление к предотвращению дальнейшего распада страны, сокращения хозяйственных связей между субъектами РФ посредством бюджетной политики государства. Правительство предпринимает весьма активные действия по созданию единого унифицированного правового пространства для всех субъектов хозяйства, что способствует формированию благоприятных налоговых условий для привлечения отечественных и иностранных инвестиций. В то же время сложившиеся объективные факторы как внутреннего, так и внешнего характера определяли жесткие рамки, в которых возможна была на протяжении ряда лет коррекция малоэффективного прежнего реформистского курса.

Весьма преждевременно сегодня оценивать период современнейшей истории отечественной экономики с момента финансового кризиса 1998 г. Тем не менее можно с высокой долей уверенности утверждать, что негативный и позитивный опыт преобразований учитывается современным руководством. Во всяком случае происходит постепенное возвращение к генетическому взгляду на хозяйственный процесс, к недискретному пониманию логики его развития на основе отхода от слепого копирования «передового» опыта стран-лидеров. Это, в частности, выражается в переходе от решения сиюминутных, безусловно, весьма важных задач, к формированию хозяйственной политики, рассчитанной на среднюю и дальнюю перспективу.

• [1] Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России 1991 — 1997. М.: Ин-т экономических проблем переходного периода, 1998.С. 438.