Правовые основы культурно-досуговой деятельности

Правовое обеспечение культурно-досуговой деятельности как государственная задача

Процесс формирования новой правовой базы культурной деятельности, начатый в 1992 г. принятием базового закона «Основы законодательства о культуре в Российской Федерации», был затем продолжен как на федеральном, так и региональном уровнях.

«Основы законодательства о культуре» впервые в истории Российского государства гарантировали всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности, право на национально-культурную автономию. В развитие этого положения Государственная Дума приняла закон «О национально-культурной автономии», в котором определены правовые основы национальнокультурной автономии, сформулированы правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.

Наделение национально-культурных автономий правом создавать негосударственные учреждения национальной культуры, организовывать творческие союзы, проводить массовые мероприятия в области национальной культуры, учреждать организации, занимающиеся художественными народными промыслами и ремеслами, издавать литературу на национальных (родных) и иных языках и т. д., создало реальные предпосылки сохранения и развития национальной культуры всем этническим общностям как важным структурам становящегося гражданского общества. Принятие данного закона способствовало снижению напряженности во взаимоотношениях с определенными этническими общностями, их национально-культурному объединению в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

В настоящее время правовая база для проведения государственной национально-культурной политики опирается на следующие нормативные акты: Конституция Российской Федерации; Декларация о государственном суверенитете РФ; Законы «О реабилитации репрессированных народов»; «О языках народов РСФСР» и др.

Признавая одной из важнейших задач государственной политики в сфере культуры сохранение, возрождение и развитие народных художественных промыслов как важного ресурса гражданской самодеятельности в экономической и культурной сферах, был принят закон «О народных художественных промыслах».

Важное место в реализации государственной политики по правовой поддержке культурно-досуговой деятельности занял Указ Президента «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации». В соответствии с данным указом были повышены размеры стипендий для выдающихся деятелей культуры и искусства России и талантливых молодых авторов литературных, музыкальных и художественных произведений, учреждены гранты Президента Российской Федерации для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства. Дальнейшей демократизации управления должно было способствовать образование при Президенте Российской Федерации Совета по культуре и искусству. Соответствующие меры по реализации Указа были утверждены Правительством Российской Федерации в виде постановления «О грантах Президента Российской Федерации для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства». Было принято также Положение о Почетном дипломе Президента Российской Федерации за активную благотворительную и спонсорскую деятельность в области культуры и искусства.

Реализация принятого Закона «Об авторском праве и смежных правах» явилась защитой гражданских прав самых различных творцов культуры. Важным шагом в этом направлении явились принятые Дополнения в закон «Об административных правонарушениях», устанавливающие наказания за продажу, сдачу в прокат и иное незаконное использование экземпляров произведений или фонограмм, введение в 1996 г. в Уголовный кодекс новой статьи, определяющей наказания за нарушения авторских и смежных прав и внесение в Уголовно-процессуальный кодекс поправок, устанавливающих порядок предварительного рассмотрения органами прокуратуры дел о нарушениях этих прав.

Большое значение для формирования гражданско-правовых условий культурной деятельности имело принятие закона «О рекламе». В этом законе впервые в России в правовой оборот введено понятие спонсорства — «осуществление юридическим или физическим лицом (спонсором) вклада (в виде предоставления имущества, результатов интеллектуальной деятельности, оказания услуг, проведения работ) в деятельность другого юридического или физического лица (спонсируемого) на условиях распространения спонсируемым рекламы о спонсоре, его товарах». Эта норма, а также закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» способствовали развитию благотворительной деятельности, возрождению меценатства и спонсорства. Для дальнейшего развития гражданской активности населения и работников культуры большое значение имело принятие закона «О некоммерческих организациях».

Поддержка государством меценатства и спонсорства в сфере культуры выразилась также в налоговом, таможенном, валютном протекционизме по отношению к деятелям культуры и искусства и некоммерческим организациям культуры, а также коммерческим структурам и частным лицам, вкладывающим свои средства в развитие культуры. Эти принципы были закреплены в Основах законодательства Российской Федерации и вошли в налоговое законодательство России.

Развивающиеся в культурно-досуговой деятельности процессы приватизации поставили под угрозу полноценную реализацию гражданского права на участие в этой деятельности широких групп населения. Как защиту этого права можно оценивать принятие закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества Российской Федерации». Согласно данному закону приватизация объектов социального и культурного назначения, а также объектов историко-культурного наследия и природных объектов должна регулироваться отдельным Федеральным законом, а не проводиться в общем порядке. Федеральный закон «Об объектах культурного наследия народов РФ» предусматривает возможность приватизации памятников федерального значения, но лишь после принятия специального законодательства, разграничивающего государственную собственность на объекты культурного наследия.

Как отмечает Е. Н. Селезнева, «институционализация культурного наследия сегодня осуществляется именно в рамках проблемного подхода: современные музеи, библиотеки, выставочные комплексы руководствуются в своих выборах репрезентации объектов наследия не столько классическими моделями культурных ценностей, незыблемых и сакральных, сколько необходимостью решения текущих социально-значимых проблем» [6, с. 4].

Рассмотрение нами различных моделей и концептуальных подходов к культурно-досуговой деятельности позволяет сделать вывод о необходимости более тесного взаимодействия трех секторов культуры: государственного (первый сектор), частного (второй сектор) и общественного (третий сектор). Такое взаимодействие может осуществляться в два этапа (схема 9).

Поясним данную схему. На первом этапе при решении той или иной достаточно значимой задачи культурно-досуговой деятельности разрабатываются те или иные проекты нормативных документов, программы, инструкции и другая документация, обеспечивающая правовое поле и легитимность тех или иных решений в сфере досуга. Затем эти решения проходят апробацию в третьем (общественном) секторе культуры через подключение независимых экспертов, заинтересованно

ной общественности, гражданских структур, творческих союзов и т. д. Осуществляется таким образом профессиональная и моральная экспертиза предлагаемых решений. Эта процедура, конечно, не исключает участия независимых экспертов уже на стадии подготовки предлагаемых решений. Но и в этом случае дополнительная апробация, обсуждение этих решений обеспечивают гласность и демократизм организации культурно-досуговой деятельности и формирование реальной заинтересованности в ее поддержке различных групп населения, профессионалов, деятелей культуры, потенциальных инвесторов и т. д. С другой стороны, те или иные финансовые средства, направляемые на поддержку культурно-досуговой деятельности заинтересованными инвесторами (второй сектор) через экспертизу и их использование в третьем секторе должны составлять основу государственного финансирования культурно-досуговой деятельности (через общественные фонды, местные добровольные инновации и эксперименты в сфере культуры и искусства, творческие союзы, меценаты, спонсоры, значимые социальные программы, политические и избирательные компании и т. д.). Это, конечно, не означает (если читать схему формально), что основным источником финансирования отрасли культуры должен быть коммерческий сектор (американская модель). Это означает, что во всех случаях посредником между государством и коммерческими структурами должен быть третий (некоммерческий) сектор как в аспекте законодательства, так и финансирования культурно-досуговой деятельности.

Схема 9.

Эта схема означает также доминирование принципа встречного финансирования: государство финансирует в первую очередь уже имеющиеся культурные социально значимые досуговые инициативы через соответствующие целевые программы, проекты, а также создает, в первую очередь, дополнительные правовые возможности для финансирования объектов и учреждений, признанных обществом как социально значимые, составляющие национальное достояние (экспертиза по отнесению объектов, учреждений к таковым осуществляется через третий сектор).

Второй этап в предложенной модели означает включение государственных органов культуры в процесс бюджетного финансирования после определения реальной платежеспособности населения и возможностей использования финансовых возможностей коммерческого сектора для поддержки культурно-досуговой деятельности. В то же время это финансирование учитывает на втором этапе юридическое право объектов на бюджетное финансирование после того, как исчерпаны возможности внебюджетного финансирования.

Проблема эффективного финансирования культурно-досуговой деятельности в значительной мере будет облегчена, если уже на первом этапе управленческого цикла в нем будут участвовать в качестве равноправного субъекта представители третьего сектора (независимые эксперты, представители общественности, население и т. д.).

Отталкиваясь от рассмотренной схемы, можно сформулировать некоторые рекомендации по оптимизации правового обеспечения деятельности культурно-досуговых учреждений. Проблема этого обеспечения имеет несколько аспектов.

Один из них — низкая правовая культура большинства субъектов культурно-досуговой деятельности и ее административно-управленческого персонала всех уровней, творческих работников, пользователей тех или иных культурно-досуговых услуг. Прежде чем ставить вопрос о совершенствовании и дальнейшем развитии законодательства по отношению к культурно-досуговой деятельности, необходимо обеспечить выполнение уже действующих правовых норм соответствующими специалистами, организациями и ведомствами.

При этом уровень правовой культуры определяется и умением ориентироваться в правовом поле не только непосредственно связанном с отраслью культуры, но и в общегосударственных правовых нормах, умении использовать достижения нормотворчества других ведомств. В этой связи актуально создание системы независимого общественногосударственного правового контроля с подключением широкого круга экспертов, а также правового консультирования в различных направлениях культурно-досуговой деятельности на федеральном, региональном и муниципальных уровнях; создание постоянно действующего правового мониторинга с участием самых различных специалистов, общественности регионов, связанного с анализом проблемных ситуаций в сфере культуры и своевременным оперативным реагированием на ситуации, наносящие ущерб культурно-досуговой деятельности, ее специалистам, населению. Возможно и создание платных юридических служб в сфере культурно-досуговой деятельности, которыми могли бы пользоваться самые различные клиенты.

Отдельная проблема — приватизация и акционирование культурнодосуговых учреждений. Эти экспертно-правовые службы, правовые центры могли бы явиться консультантами, контролерами и инициаторами этого процесса на основе экономического анализа деятельности учреждений культуры и возможного изменения их правового статуса для решения актуальных социальных задач. Характерным примером необходимости такой работы является клубная отрасль, которая, в основном, по прежнему функционирует как сеть «клубов — контор», подчиняющихся вышестоящему аппарату чиновников, но не как «клубы — общности», имеющие статус организаций, чья деятельность регулируется в первую очередь самим населением. Соответственно, необходима разработка осмысленной стратегии ориентирования многих клубных учреждений на удовлетворение досуговых запросов не только реального, но и потенциального контингента их посетителей.

Важный ресурс для укрепления правовой базы культурно-досуговой деятельности — союз государственных органов культуры с коммерческими структурами при лоббировании интересов отрасли в законодательных органах федерального уровня. Перипетии с так называемыми российскими олигархами наглядно демонстрируют общее положение предпринимательства в нашей стране. Даже преуспевающий отечественный бизнес нуждается в «паблисити», в собственной легитимизации, где свою роль могло бы сыграть участие в социокультурных проектах и их финансово-правовом обеспечении. В печати публикуются данные о стоимости различных законопроектов. Такова, как это ни выглядит цинично, реальная социально-политическая ситуация в России — «Кто платит, тот и заказывает музыку». Очевидно, что необходим специальный социально-экономический и социально-политический анализ потенциальных выгод для отечественного бизнеса, участвующего в лоббировании федерального законодательства в области культуры. А затем выстраивание соответствующей стратегии взаимодействия с коммерческими структурами.

Важным правовым документом для государственной поддержки культурно-досуговой деятельности являются комплексные региональные программы культурного развития. К сожалению, региональные программы часто являются официальным документом «выбивания» дополнительных бюджетных средств, но не инструментом стратегического управления отраслью культуры в регионах.

Наиболее эффективными могут быть региональные программы, уже оформляющие и развивающие местные культурно-досуговые инициативы по принципу встречной поддержки основных «точек роста», но не всей инфраструктуры досуга в регионе. Именно здесь и может пригодиться институт независимой экспертизы, анализирующий предпрограммную (или предпроектную) ситуацию и формирующий техническое задание на региональное программирование, привлекающий соответствующих исполнителей, обосновывающий ее финансирование ит. д.

Причем акцент в региональных программах развития культурнодосуговой деятельности должен делаться на вовлечение самого населения в культурно-досуговую деятельность для решения его насущных социальных проблем. Поэтому региональные программы, создаваемые на федеральном уровне, должны носить межведомственный характер, осуществляться в координации с ведомствами, ответственными за решение социальных проблем общества (ведомства соцзащиты, образования, здравоохранения, внутренних дел и т. д.). Соответственно, и финансирование таких программ должно осуществляться с участием этих ведомств.

На государственные органы культуры возложена, в первую очередь, задача стратегического управления культурно-досуговой деятельностью всех субъектов этой деятельности независимо от их социальноправового статуса. Это оказывается возможным при сочетании ведомственного и территориального подходов в государственном управлении культурно-досуговой деятельностью. Само же правовое обеспечение культурно-досуговой деятельности должно быть общественно-государственным.

Это означает, прежде всего, наличие в системе государственного управления специалистов, способных реализовать интересы всех слоев и групп населения в той или иной подотрасли. Решить эту задачу силами даже самого многочисленного административного аппарата не представляется возможным. Необходимо создание общественногосударственных структур, способных вовлекать в процесс нормотворчества самых различных специалистов, общественных деятелей, творцов культурных ценностей. Но это будет возможно; если привлекаемые к этому процессу лица будут заинтересованы в таком сотрудничестве. В настоящее время, если такая заинтересованность и возникает, то чаще на меркантильный основе — от государственных органов те или иные заинтересованные лица ожидают, прежде всего, дополнительного финансирования, часто не особо связывая себя встречными обязательствами по отношению к государству (случаи коррупции чиновников, естественно, не в счет).

На наш взгляд, нужно изменить характер такой заинтересованности. В соответствии с предложенной нами выше моделью финансово-правового обеспечения культурно-досуговой деятельности государственные органы культуры всех уровней должны, в первую очередь, осуществлять информационное и правовое обеспечение этой деятельности. Это — правовая защита, арбитраж, консультирование, нормотворчество, информационная поддержка, формирующая положительный имидж, способствующая престижу данного вида культурно-досугового обслуживания. Это, конечно, и финансовая поддержка, но как резулъmam (а не изначальное условие) творческого диалога органов культуры со специалистами отрасли культуры в правовом пространстве с соответствующим научно-информационным обеспечением.

В свете вышеизложенного можно сформулировать некоторые принципы правового обеспечения культурно-досуговой деятельности, обеспечивающей взаимосвязь и сбалансированность различных духовно-мировоззренческих ориентиров, представленных в «культурно-досуговом поле» конкретного региона в виде культурно-досуговых запросов и досуговых ориентаций всех групп населения:

• — обеспечение диалога представителей различных досуговых субкультур, способствующего процессу принятия и реализации управленческих решений;
• — максимальная гласность, «открытость» для всех групп населения региона всех этапов и аспектов проводимой государственной политики в сфере досуга;
• — стремление к достижению консенсуса, компромисса между различными субъектами культурно-досуговой деятельности, культурнодосуговыми объединениями на основе равных возможностей для социально-культурного творчества и участия в культурно-досуговой деятельности.

Сбалансированный подход к развитию культурно-досуговой деятельности должен быть основан на постоянном диалоге представителей различных социокультурных позиций, мировоззрений, социальных групп, увеличивая общий правовой ресурс культурно-досуговой деятельности.