Специфика административной системы Франции

В отличие от других стран система государственного управления Франции обладает следующими особенностями.

1. Административная система Франции децентрализований, она носит дуалистический характер. По мнению Ги Брэбана, «во Франции нет единого верховного главы управления. Управление административным аппаратом обеспечивается, с одной стороны, на индивидуальном уровне — Президентом Республики, Премьерминистром и министрами, а с другой — коллегиальным органом, т. е. Правительством»².

Предусмотренная Конституцией Франции диархия (двоевластие) означает, что во главе системы управления стоят две равноправные, но специализированные власти. Одна власть {Правительство) является постоянно действующей, вездесущей, разрешает назревшие социальные и политические проблемы общества, другая власть {Президент) наблюдает, напоминает о соблюдении правил и иногда при возникновении угроз берет рычаги управления в свои руки. Эта система четко функционирует, но имеет размытые.

• 1 См.: ВедельЖ. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. С. 32.
• 2 Брэбан Г. Французское административное право: пер. с фр. М.: Прогресс, 1988. С. 69.

границы; большей частью эти границы не столько пытались уточнить, сколько сознательно игнорировали. Президент извлекает явную выгоду из подобного положения. В большинстве случаев Премьер-министр играет роль подчиненного по отношению к Президенту, и в этих условиях Президент может по праву оспаривать существование диархии. Вследствие этого во Франции два правительства: Совет министров — правительство, заседающее под председательством главы государства, Совет кабинета — правительство, работающее под председательством Премьер-министра.

2. Условность разделения политических и административных функций в государственной системе Франции. В президентскопарламентской республике высшие органы власти (Президент, Премьер-министр, министры) одновременно являются органами управления и осуществляют не только политические, но и административные функции. В свою очередь, правительственный аппарат, местная администрация (т.е. собственно административные органы) выполняют политические функции. Так, Премьер-министр имеет право вносить предложения по вопросам: а) пересмотра Конституции (ст. 89); б) созыва внеочередной сессии Парламента (ст. 29). Хотя окончательное решение принадлежит Президенту, он не может действовать в данных случаях, но своей собственной инициативе. Президент запрашивает мнение Премьер-министра относительно: а) применения ст. 16 (введение чрезвычайного положения); б) роспуска Национального собрания (ст. 12). Мнение Премьер-министра не является обязательным для Президента; Премьер-министр имеет право запросить Конституционный совет, соответствует ли закон (абз. 2 ст. 61) или договор (ст. 54) Конституции Франции.

Отнесение органов власти к политическим или административным в известной степени условно. Их можно различать по двум основаниям: а) по характеру их деятельности — принятие политических решений или их исполнение и б) по способам формирования органов — их избрание или назначение.

• 3. Отсутствие постоянной правительственной структуры. Численность и компетенция министров не устанавливаются ни Конституцией, ни законом и не являются стабильными, поскольку перечень министерств устанавливается решением главы Правительства при формировании кабинета. В этой ситуации отдельные службы передаются из одного министерства в другое или иногда даже разделяются по частям между двумя министерствами в зависимости от министерских комбинаций. Чаще всего подобные трансформации связаны с соотношением сил в Парламенте и, как следствие, партийной принадлежностью министра.
• 4. По замечанию французского государствоведа Г. Брэбана, во Франции не существует законодательной базы, которая устанавливает структуру центральных органов государственного управления. Каждое министерство организовано в соответствии со своими правилами, которые фиксируются в декрете, принимаемом по предложению компетентного министра, и которые могут изменяться по усмотрению министра во время существования его министерства^[1].
• 5. Эффективность системы государственного управления во Франции обеспечивается благодаря ресурсам, которыми она располагает.

Согласно ст. 20 Конституции в процессе управления Правительство опирается на администрацию и вооруженные силы. Администрация информирует Правительство, дает ему рекомендации и осуществляет его решения; она — самый необходимый инструмент всякого действия. Вооруженные силы при необходимости обеспечивают практическое осуществление некоторых решений, поддерживают порядок и безопасность, защищают национальную территорию. Уже само их существование гарантирует эффективность правительственной деятельности, так как правительство может использовать военную силу. Если того потребуют обстоятельства, Совет министров может принять декрет об осадном или чрезвычайном положении; в первом случае произойдет передача военным властям тех полномочий, которыми в обычное время пользуется гражданская администрация, во втором случае происходит значительное усиление репрессивных полномочий администрации.

• 6. Особенностью управленческой деятельности является наличие административной юстиции, особых административных судов, о которых говорилось выше. Здесь подчеркнем, Франция является первой страной, утвердившей систему административной юстиции. Она сложилась на основе реформ 1953—1963 гг. Органы административной юстиции призваны оценивать деятельность органов государственного управления с точки зрения их законности, а также целесообразности. Основным звеном французской административной юстиции является Государственный совет, председателем которого по праву является Премьер-министр, а заместителем — Министр юстиции. Государственный совет — орган, полномочия которого носят как административный, так и судебный характер. Административные полномочия Государственного совета состоят в праве давать заключения, предназначенные для администрации. В частности, Государственный совет может вынести решение о необходимости проведения административных реформ. Судебные полномочия Государственного совета состоят в праве рассматривать дела чиновников в качестве суда первой инстанции, причем его решения являются окончательными. Государственный совет представляет собой также апелляционный суд в отношении нижестоящих органов административной юстиции. В среднем ежегодно Государственный совет рассматривает 3 тыс. жалоб чиновников. Судьи здесь назначаются из числа государственных чиновников и считаются ими. Несмотря на то что решения в отношении административных органов формально носят рекомендательный характер, однако общепризнанный обычай делает подобного рода заключения обязательными для исполнения. Судебное разбирательство носит здесь, как правило, упрощенный и закрытый характер.
• 7. Структура государственной администрации Франции определяется типом территориальной организации государства. Франция, будучи унитарным государством, имеет единую политико-правовую и административную систему на всей территории, подчеркивая тем самым неделимость своего суверенитета. Государственное управление в стране осуществляется непосредственно из центра, а входящие в нес административно-территориальные единицы — департаменты и регионы — наделены известной автономией.

Во второй трети XX в. во Франции стала осуществляться политика децентрализации, происходило перераспределение властных функций из центра на места. После реформы 1982 г. новой административной единицей стал регион. Он стал «территориальным коллективом» с собственным бюджетом и налоговыми поступлениями. Каждый из регионов включает несколько департаментов, состоящих из коммун. Франция стала превращаться в регионалистское государство. Под регионализмом во французской науке понимается система политической и административной децентрализации, предоставляющей каким-либо частям государства, обладающим некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством (общностью), более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти^[2].

8. Децентрализация управления выражается и в том, что оказание тех или иных услуг в публичной сфере государство и местная администрация поручает специально создаваемой функциональной администрации.

Функциональная администрация — это многочисленные и разнообразные публичные учреждения, которым поручено управление специализированными публичными службами. По определению Ж. Веделя, «публичное учреждение представляет собой специфическую форму децентрализации, осуществляемой посредством служб, поскольку публичные службы приобретают качества юридического лица и финансовую автономию»¹.

В зависимости от правового режима регулирования их деятельности выделяют два основных вида публичных учреждений.

• 1. Классические публичные учреждения, деятельность которых подпадает под нормы публичного права. Этим публичным учреждениям поручено управление специализированной публичной службой. Административные публичные учреждения могут создаваться в различных сферах: экономики и финансов (Торговопромышленная палата, биржа труда, Национальная энергетическая касса и др.), социальной (Национальное агентство занятости, публичная больница, коммунальный центр социальной помощи и др.), культуры и образования (университеты, лицеи, колледжи, школьные кассы, Национальные библиотеки и др.).
• 2. Промышленные и коммерческие публичные учреждения, создаваемые с помощью концессии (осуществление функций публичной службы передается на основе контракта частному лицу, несущему соответствующие расходы с правом возмещения их за счет пользователя). Их статус регламентируется нормами публичного права, а деятельность урегулирована нормами частного права. Они создаются в различных сферах экономики: в энергетике (Комиссариат по атомной энергии, Электрисите де Франс, Шарбонаж де Франс и др.), в сельском хозяйстве (Национальное ведомство лесов, Национальное ведомство злаковых и др.), на транспорте (Национальное общество железных дорог, Парижские аэропорты, Автономное управление парижского транспорта и др.)^[3][4].

• [1] См.: Брэбан Г. Указ. сом. С. 73.
• [2] Cm.: Vocabulaire juridique. Publie sous la direction de Gerard Cornu. Paris, 1987.P. 672.
• [3] ВедельЖ. Указ. соч. С. 449.
• [4] Общие сведения об административном праве Франции. М., 1993. С. 25.