Административные реформы в 1980—1990-е гг

Концептуальная направленность реформ, начатых британскими консерваторами, состояла в широком использовании технологий корпоративного управления в государственном секторе. Доминантой их политики реформирования стал рыночный подход к государственному управлению и государственной службе. В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах — экономической, социальной, организационной. Рыночный подход к административным реформам выразился в переходе от государственного администрирования к государственному менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике государственного управления.

Если охарактеризовать направления общих перемен в государственном управлении, которые нашли выражение в менеджериальной его реформе в различных странах, то все они могут быть сведены к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства. Кризис административного государства, выразившийся в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, росте бюрократизма и неповоротливости при принятии решений, резком падении доверия со стороны населения к органам государственной власти и государственной службе, усилении дисфункциональное™ в управлении, коррупции и т. д., привел к пересмотру идеологии государственного управления и концепции государства. Концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства.

Например, в Великобритании «менеджериальная революция» началась в 1979 г. серьезными изменениями в общественном секторе, направленными пришедшим к власти консервативным правительством на экономию и повышение эффективности. Исследовательская программа (1979), руководимая сэром Дереком Райнером, была направлена на формирование модели эффективного государственного управления. Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993). Административная реформа проходила в три этапа и включала следующие основы: приватизация, внедрение менеджериальных элементов (сокращение численности государственных служащих, проверка эффективности, различие между покупателем и провайдером при поставке государством, делегирование функций, финансовое делегирование), конкуренция, открытость государственной службы. На первом этапе реформы (1979— 1982) акцент делался на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ. Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не столько экономия, сколько повышение эффективности является главной задачей реформы. Второй этап реформы (1983—1986) проходил под лозунгом «трех Е»: economy, efficiency, effectiveness — экономия, производительность, эффективность). На этом этапе политическая программа правительства включала широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управлении, совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала. На третьем этапе реформы (1987—1993) основные изменения касались культурных и структурных компонентов государственного управления. Ставились задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг (но не обязательно их финансирования и выработки политики), повышения качества услуг, ориентации при оказании услуг на нужды потребителя.

Несмотря на различную траекторию и результаты административных реформ 80-х гг. XX в. в разных странах, опыт реформирования публичной сферы, тем не менее, позволяет сформулировать общую логику и существенные характеристики проводимых изменений, а следовательно, обозначить реформаторские принципы и тенденции. Среди них можно выделить следующие.

• 1. Возросшее внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направлены на всемерное осознание ценности общественных денег государственным аппаратом и обществом, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не просто трате. То положение, когда каждая бюрократическая организация стремилась получить как можно больше денег при формировании государственного бюджета, должно было быть заменено по смыслу нового государственного менеджмента на стремление к экономии государственных ресурсов и их росту за счет повышения эффективности и продуктивности деятельности государственных организаций и органов.
• 2. Основной тренд административных реформ состоял в повышении значимости оценки деятельности государственных служащих, организаций и органов по результатам, а не по активности или количеству действий. При этом результат включает в себя не только экономию средств достижения целей, но и качество оказываемых населению услуг.

Реформа стремилась изменить отношение между государственным служащим и человеком, обращающимся к государству с запросом или пользующимся его услугами. Прежде всего это выразилось в стремлении повысить служебную роль государства, его исполнительных структур. Развитие рынка публичных услуг, повышение их качества, эффективное оказание услуг населению становятся целью административных реформ. Следует отметить, что экономический подход к этой проблеме ставит опрос об уровне эффективности оказания услуг государством по сравнению с частным сектором и о необходимости определения границ экспансии государства в сферу услуг. Ориентация на услуги и их качество радикально меняет отношение к потребителю этих услуг. Теперь гражданин выступает как клиент, интересы которого должны стоять на первом месте.

• 3. Подвергся переосмыслению традиционный принцип монополии в организации и деятельности государственных органов и организаций по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Его критика сопровождалась пересмотром отношения как частного и публичного секторов, так и самой структуры государственных органов и организаций. Административная реформа была ориентирована на внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции при оказании публичных услуг. Этот принцип используется и при формировании государственной службы. Наряду с этим в государственное управление вводятся и другие рыночные элементы, такие как контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.
• 4. Рыночный подход к государственному управлению был направлен против бюрократической иерархичности в его организации. Поэтому реформирование государственной организации управления включало в себя тенденции децентрализации и деконцентрации структур и функций. Плюрализация входит составным элементом в административные реформы и предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы государственной организации. В связи с этим меняется отношение между различными уровнями управления: национальным, региональным и местным. Значительное внимание уделяется развитию местного самоуправления.
• 5. Важное направление реформы государственного управления состояло в совершенствовании системы подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и государственных служащих, притом что реформа направлена на повышение свободы в их деятельности. В широком смысле эта проблема решается формированием новых отношений между государством и гражданским обществом. Постоянная коммуникация с общественностью превращается по смыслу реформы в постоянную функцию государства, его органов, организаций и служащих.
• 6. Административная реформа включает трансформацию механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства путем повышения степени подвижности структур и функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, возникновения инновативной культуры и формирования ориентации на развивающую стратега гию и политику. В целом реформа направлена на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии с проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений рыночных ориентиров и оценок.

Таким образом, общие менеджериальные установки на государственное управление привели к изменению ряда традиционных постулатов, лежащих в основе этой сферы деятельности и организации. Вместе с практическими шагами по реформированию государственной администрации растет понимание необходимости подкрепить их новыми теоретическими подходами и анализом интернациональной практики административных переходных процессов.