Содружество Независимых Государств (СНГ)

Учредительными документами СНГ, созданного рядом государств из числа бывших республик СССР, являются: Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г., подписанное в Минске Беларусью, Россией и Украиной; Протокол к соглашению, подписанный 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате 11 государствами — бывшими республиками СССР, кроме Прибалтийских и Грузии; Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 г. На заседании Совета глав государств СНГ в Минске 22 января 1993 г. был принят Устав Содружества (от имени Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана и Узбекистана), вступивший в силу через год после принятия.

Целями СНГ являются осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях; создание общего экономического пространства, обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами международного права и документами Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), сотрудничество между государствами-членами в обеспечении международного мира и безопасности и осуществлении разоружения, содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве, взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений, мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества.

Содружество должно проводить свою деятельность на основании общепризнанных принципов международного права. Дополнительно сформулированы принципы верховенства международного права в межгосударственных отношениях, учета интересов друг друга и Содружества в целом, объединения усилий и оказания поддержки друг другу, духовного единения народов государств-членов на основе уважения их самобытности, тесного сотрудничества в сохранении культурных ценностей и культурного обмена.

Для понимания правовой природы СНГ важное значение имеют положения Алма-Атинской декларации и Устава о том, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. Это — объединение государств, основанное на началах суверенного равенства всех его членов, являющихся самостоятельными и равноправными субъектами международного права. В ст. 4 Устава признается наличие интересов Содружества в целом и определяются сферы совместной деятельности государств-членов, сформулированные с учетом Минского соглашения от 8 декабря 1991 г. К ним относятся: обеспечение прав и основных свобод человека; координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков; таможенная политика; сотрудничество в развитии систем транспорта и связи; охрана здоровья и окружающей среды; вопросы социальной и миграционной политики; борьба с организованной преступностью; сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ. Этот перечень может быть дополнен по взаимному согласию государств-членов.

Следует также обратить внимание на ст. 5 Устава, в которой установлено, что соглашения, заключенные в рамках Содружества, должны соответствовать целям и принципам Содружества, обязательствам государств-членов по настоящему Уставу.

Содружество имеет общие цели, общие интересы и общие сферы деятельности, признает суверенитет государств-членов, что позволяет говорить о нем как о международной межгосударственной организации, основанной на договоре, определяющем ее правосубъектность и компетенцию.

Как международная организация СНГ имеет свою специфику. Его учредительные акты и Устав дают возможность частичного участия его членов в деятельности Содружества. Так, ст. 10 Минского соглашения от 8 декабря 1991 г. предусматривает за каждым участником право приостанавливать действие не только соглашения в целом, но и отдельных его статей.

В ст. 23 Устава любому члену СНГ дается возможность заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе.

На основании Устава СНГ различаются государства-учредители и государства — члены Содружества. К первой категории отнесены те государства, которые подписали и ратифицировали Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. и Протокол к нему от 21 декабря 1991 г. к моменту принятия Устава СНГ, а именно: Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина (подписали, по не ратифицировали Алма-Атинские соглашения Азербайджан и Молдова). Грузия 3 декабря 1993 г. ратифицировала Протокол к Соглашению о создании СНГ, а 19 апреля 1994 г. — Устав СНГ, однако после грузино-южноосетинского конфликта 18 августа 2009 г. Грузия официально вышла из состава СНГ.

Государствами — членами СНГ следует считать те государства, которые приняли на себя обязательства по Уставу СНГ в течение года после его утверждения. Украина и Туркменистан Устав СНГ не ратифицировали и являются государствами-участниками. Прием в СНГ открыт для всех государств, которые разделяют его цели и принципы и принимают на себя обязательства, содержащиеся в Уставе, путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов. Предусматривается также возможность участия государств в отдельных видах деятельности Содружества на правах ассоциированных членов.

Высшим органом Содружества является Совет глав государств (СГГ), в котором на высшем уровне представлены все государства-члены. Совет уполномочен обсуждать и решать принципиальные вопросы, связанные с деятельностью участников СНГ в сфере их общих интересов, перечисленных в ст. 4 Устава. Совет собирается на заседания два раза в год и может проводить внеочередные заседания по инициативе одного из государств-членов.

Совет глав правительств (СГП) координирует сотрудничество органов исполнительной власти членов СНГ в экономической, социальной и иных сферах общих интересов (ст. 22). Он собирается на заседания четыре раза в год и может проводить внеочередные заседания по инициативе правительства одного из государств-членов.

Решения обоих Советов принимаются консенсусом. Любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не должно препятствовать принятию решения.

Третьим органом в структуре СНГ является Совет министров иностранных дел (СМИД), который действует на основе решений СГГ и СГП и осуществляет координацию внешнеполитической деятельности государств-членов, включая их деятельность в международных организациях, а также проводит консультации по вопросам мировой политики, представляющим взаимный интерес.

Постоянно действующим исполнительным и координирующим органом Содружества является Координационно-консультативный комитет (ст. 28), который состоит из постоянных полномочных представителей, по два от каждого государства — члена СНГ, и Координатора Комитета, назначаемого СГГ. Комитет вырабатывает и вносит предложения по всем вопросам деятельности Содружества, способствует реализации договоренностей по конкретным направлениям экономических взаимоотношений, содействует работе всех органов Содружества.

Для организационно-технического обеспечения работы органов СНГ при Координационно-консультативном комитете создан Секретариат, возглавляемый Координатором Комитета, местопребывание Секретариата и Комитета — Минск (Беларусь).

Уставом СНГ предусмотрен также ряд органов, находящихся в структуре СГГ. Это Совет министров обороны, который является органом СГГ по вопросам военной политики и военного строительства государств-членов.

Особое положение в структуре Содружества занимает Экономический суд, задачей которого является обеспечение выполнения экономических обязательств в рамках Содружества. Суд призван разрешать споры, возникающие при исполнении экономических обязательств, а также другие споры, отнесенные к его ведению соглашениями государств-членов. Кроме того, он вправе толковать положения соглашений и иных актов СНГ по экономическим вопросам. Суд осуществляет свою деятельность в соответствии с Соглашением о статусе Экономического суда и Положением о нем от 6 июля 1992 г., а также Регламентом Экономического суда от 6 июля 1994 г.

Комиссия по правам человека является консультативным органом Содружества, призванным наблюдать за выполнением обязательств по правам человека, взятым на себя государствами-членами в рамках Содружества. Она действует на основании Положения, утвержденного СГГ 24 сентября 1993 г.

Уставом СНГ предусмотрено также создание органов отраслевого сотрудничества, которые могут учреждаться на основе соглашений государств-членов о сотрудничестве в экономической, социальной и других областях. Уже создано немало таких органов, например Совет руководителей внешнеэкономических ведомств, Совет по железнодорожному транспорту, Межгосударственный совет по космосу, Электроэнергетический совет, Межгосударственный экологический совет и другие, Межпарламентская ассамблея.

За время существования СНГ в его рамках принято много важных решений, подписано более 200 договоров, конвенций и соглашений. Однако деятельность организации еще недостаточно эффективна. Вместе с тем, надо отметить, что определенных успехов добились в своей деятельности Экономический суд, Комиссия по правам человека. Предпринимаются шаги в области экономической интеграции, по созданию системы коллективной безопасности. Восемь стран — членов СНГ (Россия, Украина, Белоруссия, Казахстан, Армения, Киргизия, Молдавия и Таджикистан) 8 октября 2011 г. подписали новый договор о зоне свободной торговли в СНГ взамен не вступившего в силу договора о создании зоны свободной торговли от 1994 г.

Сегодня стоит вопрос о реформировании структуры СНГ. В феврале 1999 г. па 20-м заседании Совета министров иностранных дел обсуждался проект новой структуры СНГ по трем ключевым направлениям: перенос блока экономических вопросов в структуру СНГ (в настоящее время такие вопросы находятся в ведении Экономического союза, не предусмотренного Уставом СНГ), создание единого исполнительного комитета, который координировал бы работу всех органов СНГ, и создание единого бюджета для финансирования всех органов СНГ.

В настоящее время параллельно СНГ на постсоветском пространстве развиваются интеграционные процессы и в других форматах. Так, в 2010 г. начал функционировать Таможенный союз России, Беларуси и Казахстана. С 1 января 2012 г. вступило в силу соглашение о едином экономическом пространстве между этими странами.

Совет Европы — это международная региональная организация, объединяющая страны Европы. Устав Совета был подписан в Лондоне 5 мая 1949 г. и вступил в силу 3 августа 1949 г. Членами Совета Европы являются 47 стран, в том числе большинство государств Центральной и Восточной Европы, включая Российскую Федерацию (с февраля 1996 г.).

Целями Совета Европы являются: защита прав человека и расширение демократии; сотрудничество по основным вопросам права, культуры, образования, информации, охраны окружающей среды, здравоохранения; сближение всех стран Европы.

Высшим органом Совета Европы является Комитет министров, состоящий из министров иностранных дел государств-членов. На уровне министров он проводит сессии не реже двух раз в год, а также регулярно работает на уровне постоянных представителей государств-членов. Комитет обсуждает политические аспекты сотрудничества, вырабатывает программу деятельности Совета Европы, утверждает текущий бюджет, рассматривает рекомендации Парламентской ассамблеи, предложения различных межправительственных специализированных комитетов, а также принимает на основе принципа единогласия политические рекомендации правительствам стран-членов. Рекомендации подлежат ратификации и вступают в силу только в отношении ратифицировавших их стран.

Парламентская ассамблея является консультативным органом и не имеет законодательных полномочий. Она состоит из представителей парламентов государств — членов Совета Европы. Каждая национальная делегация формируется таким образом, чтобы она представляла интересы различных политических кругов своей страны, включая оппозиционные партии.

В рамках Совета Европы функционируют: Европейский суд по правам человека, Европейский центр молодежи, Постоянная конференция местных и региональных органов власти Европы.

Особое значение имеют интеграционные процессы в Западной Европе. Именно здесь достигнуты самые впечатляющие результаты, найдены и апробированы эффективные экономические, политические и правовые решения, предопределившие как содержание, так и формы интеграционных процессов. Этот процесс не был и не является простым и гладким, но объединившиеся страны продемонстрировали способность преодолевать неудачи и трудности, наращивать потенциал интеграции.

Для интеграции в Западной Европе характерна устойчивость основ в сочетании с динамизмом развития. Этот регион не стоял на месте, а приспосабливался к меняющимся обстоятельствам, стремился дать адекватные ответы на вызовы времени. Начало процессу интеграции было положено созданием трех европейских сообществ: Европейского объединения угля и стали (1951), Европейского экономического сообщества (1957) и Евратома (1957).

Каждое из указанных сообществ было оформлено отдельным договором с обозначением целей и разделением функций. Эти договоры действуют и сегодня, входя в число основных источников так называемого «европейского права». Первоначально в сообщество вошли шесть стран: Франция, Германия, Италия, Бельгия, Голландия, Люксембург. Затем к ним примкнули еще три: Великобритания, Дания, Ирландия. После того как в сообщество вступили Греция, Испания и Португалия, совместно интеграцию осуществляли уже 12 государств; теперь их стало 15 (добавились Австрия, Швеция и Финляндия).

В 1978 г. Европейский парламент принял решение о переименовании Европейского экономического сообщества в Европейское сообщество, а Договор 1992 г. в голландском городе Маастрихте зафиксировал новое официальное название — Европейский союз (ЕС).

Вступление в ЕС 10 новых членов было юридически оформлено 1 мая 2004 г., а 18 июля 2004 г. лидеры 25 государств на саммите в Брюсселе приняли Конституцию ЕС, но она не была ратифицирована. В 2007 г. к ЕС присоединились Болгария и Румыния. На саммите ЕС в Лиссабоне 13 декабря 2007 г. страны-участники подписали Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества, призванный заменить собой не вступившую в силу Конституцию ЕС и внести изменения в действующие соглашения о ЕС в целях реформирования системы управления ЕС. В 2009 г. Лиссабонский договор вступил в силу.

Европейский союз не является государством. Это скорее мягкая конфедеративная организация с рядом постоянно действующих выборных учреждений, основными из которых являются:

• 1. Европейский совет — высший политический орган ЕС, состоящий из глав государств и правительств стран-членов и их заместителей — министров иностранных дел. Членами Европейского совета также являются председатель Европейского совета и председатель Еврокомиссии. Совет определяет основные стратегические направления развития ЕС. Наряду с Советом министров Европейский совет наделен политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции. Заседания Европейского совета проходят не реже двух раз в год, а его решения обязательны для поддержавших их государств. В рамках Европейского совета осуществляется так называемое «церемониальное» руководство, когда присутствие политиков самого высокого уровня придает принятому решению одновременно и значимость, и высокую легитимность.
• 2. Европейская комиссия — высший орган исполнительной власти ЕС, который состоит из 27 членов, по одному от каждого государства-члена. При исполнении своих полномочий они независимы, действуют только в интересах ЕС, не вправе заниматься какой-либо другой деятельностью. Государства-члены не вправе влиять на членов Еврокомиссии.

Каждые пять лет Совет ЕС на уровне глав государств и (или) правительств, предлагает кандидатуру председателя Еврокомиссии, которая утверждается Европарламентом. Далее Совет ЕС совместно с кандидатом в председатели Комиссии формируют предполагаемый состав Еврокомиссии с учетом пожеланий государств-членов. Состав «кабинета» должен быть одобрен Европарламентом и окончательно утвержден Советом ЕС. Каждый член Комиссии отвечает за определенную сферу политики ЕС и возглавляет соответствующее подразделение (так называемый «Генеральный директорат»).

Комиссия играет главную роль в обеспечении повседневной деятельности ЕС, направленной на выполнение основополагающих договоров. Она выступает с законодательными инициативами, а после утверждения контролирует их претворение в жизнь. В случае нарушения законодательства ЕС Комиссия имеет право прибегнуть к санкциям, в том числе обратиться в Европейский суд. Комиссия обладает значительными автономными правами в различных областях политики, в том числе аграрной, торговой, конкурентной, транспортной, региональной и т. д. Европейская комиссия имеет исполнительный аппарат, а также управляет бюджетом и различными фондами и программами ЕС.

• 3. Совет ЕС (официальное название «Совет» обычно неофициально упоминается как «Совет министров») — один из двух законодательных органов Союза (наряду с Европейским парламентом). В Совет входят 27 министров правительств стран-членов в составе, зависящем от обсуждаемого круга вопросов. Несмотря на различные составы Совет ЕС считается единым органом. В дополнение к законодательным полномочиям Совет также обладает некоторыми исполнительными функциями в области общей внешней политики и политики безопасности.
• 4. Европейский парламент является собранием из 736 депутатов (в редакции Ниццкого договора), напрямую избираемых гражданами государств — членов ЕС сроком на пять лет. Председатель Европарламента избирается на два с половиной года. Члены Европейского парламента объединяются не по национальному признаку, а в соответствии с политической ориентацией.

Основная функция Европейского Парламента — законодательная деятельность. Кроме того, практически любое решение Совета ЕС требует либо одобрения Парламента, либо, по крайней мере, запроса его мнения. Парламент контролирует работу Комиссии и обладает правом ее роспуска.

Одобрение Парламента требуется и при принятии в ЕС новых членов, а также при заключении соглашений об ассоциированном членстве и торговых договоренностей с третьими странами.

5. Суд ЕС является судебным органом высшей инстанции, но может выступить и в роли суда первой инстанции. Он рассматривает прямые иски физических и юридических лиц, дела о правонарушениях из среды персонала учреждений ЕС.

Суд регулирует разногласия между государствами-членами; между государствами-членами и самим ЕС; между институтами ЕС; между ЕС и физическими либо юридическими лицами, включая сотрудников его органов (для этой функции недавно был создан Трибунал гражданской службы). Суд дает заключения по международным соглашениям, а также выносит предварительные (преюдициальные) постановления по запросам национальных судов о толковании учредительных договоров и нормативных правовых актов ЕС. Решения Суда ЕС обязательны для исполнения на территории ЕС. По общему правилу юрисдикция Суда ЕС распространяется на сферы компетенции ЕС. В соответствии с Маастрихтским договором Суду предоставлено право налагать штрафы на государства-члены, не выполняющие его постановления. В состав суда входят 27 судей (по одному от каждого из государств-членов) и восемь генеральных адвокатов. Они назначаются на шестилетний срок, который может быть продлен. Каждые три года обновляется половина состава судей. Суд проводит свои заседания в Люксембурге.

Суд сыграл огромную роль в становлении и развитии права ЕС. Многие, даже основополагающие, принципы правопорядка Союза основаны не на международных договорах, а на прецедентных решениях Суда ЕС.

Деятельность этих органов создала новое качество, в результате чего понятие «интеграция» сегодня прямо противостоит понятию межгосударственного сотрудничества на основе принципов международного права. Интеграция понимается прежде всего как выход за пределы такого сотрудничества, вплоть до создания единой структуры, отличающейся наднациональными (надгосударственными) чертами.

Интеграция в Западной Европе на всех своих этапах характеризовалась высоким уровнем правового регулирования. Собственно говоря, она и началась с права. Ее базовые принципы, основные институты и направления развития были определены в учредительных договорах, которые играли роль своего рода конституции ЕС. Интеграция развертывалась на хорошо разработанной правовой основе, образуемой важнейшими правовыми актами. Наконец, в европейских сообществах имеется своя судебная система, функционирующая в соответствии с нормами материального и процессуального права сообществ.

Европейское право, с одной стороны, служит главным регулятором интеграции, способствует ее развитию, а с другой — отражает и воплощает ее результаты и потребности. И чем теснее европейское право (как и любое другое право) связано с происходящими в обществе процессами, чем полнее и точнее оно отражает условия и потребности развития, тем успешнее влияет на регулируемые им процессы. Иначе право может стать малодейственным, пассивным фактором общественного развития или, что совсем плохо, может начать приостанавливать прогресс, стать барьером на пути решения неотложных задач, поставленных самой жизнью.

Конечно, далеко не все в развитии интеграции зависит от права. Очень многое предопределяется политической волей государств-участников, заданным курсом интеграции, поставленными конкретными задачами. Иными словами, в развитии европейского права постоянно просматривается идеология интеграции. И если общая стратегия — установка на развертывание интеграционных процессов — остается в принципе постоянной, то тактика интеграции — вещь изменчивая. Наряду с объективными факторами это во многом объясняется мерой готовности тех или иных стран к интеграции, различиями в подходах к определению ее сроков и этапов, выбору модели ее организации.

Если проследить развитие интеграционных процессов, а Западной Европе, можно прийти к выводу, что с самого начала были сформулированы и выдвинуты три основных подхода и, соответственно, три организационные модели. Сегодня эти подходы и основанные на них организационные модели определяют содержание и характер споров, ведущихся вокруг выбора путей интеграции на каждом ее новом этапе.

Первый подход (его можно назвать функционалистским) состоит в том, чтобы до конца использовать модель международной организации, строить отношения на базе международного права. Данный подход отличается большой долей прагматизма и сводится к тому, чтобы обеспечивать прежде всего свободу торговли и только постепенно, на отдельных участках интеграции переходить к более тесному экономическому сотрудничеству. Что касается создания наднациональных структур и наделения их соответствующими полномочиями, то такое возможно и полезно только на тех участках интеграции, где для этого созрели необходимые предпосылки.

Второй подход — движение к федералистской модели, что подразумевает скорое усиление государственных, наднациональных черт в организационной структуре и праве сообществ. Подобное развитие иногда уподобляют становлению единого государства, части которого сохраняют значительно более широкую самостоятельность и свободу действий, чем в традиционной федерации. Однако так или иначе движение идет по пути к Соединенным Штатам Европы, в которых наряду с единым экономическим пространством, общим рынком будет осуществляться политическое сотрудничество.

Третий подход основывается на идеях конфедерализма. Предлагается построить ЕС как союз государств, сохраняющих свою независимость и самостоятельность и сотрудничающих друг с другом преимущественно или исключительно в экономической сфере. Конфедерация может иметь свои собственные институты, которые в принципе должны действовать па началах единогласия. Решение вопросов большинством голосов видится лишь в порядке исключения.

Нельзя сказать, что споры, связанные с выбором основного подхода и, соответственно, организационной модели интеграции, закончились полной победой одних и полным поражением других взглядов. В принятых решениях попеременно отражались то те, то иные воззрения на интеграцию, ее масштабы и формы, а нередко наблюдалось взаимопереплетение взглядов. Свою роль играли как конкретные экономические, так и политические интересы стран. Теория постоянно проверялась и изменялась под влиянием исторических условий, при которых осуществлялась интеграция.

Следует заметить, что несмотря на положительные в целом последствия интеграции, этот процесс не лишен изъянов. Многие граждане опасаются, что решение их судеб попадет в руки международных чиновников, которые окажутся вне контроля, будут разрушены традиционные национальные культуры, их своеобразие. В связи с этим как реакция на данные опасения и в Европе, и в мире имеет место движение «антиглобализма», наблюдается рост националистических, сепаратистских настроений. Так, в конце XX в. в Европе прекратили существование такие федеративные государства как, Чехословакия, СССР, СФРЮ, очагом нестабильности остаются Северная Ирландия, Страна Басков, Корсика. Межнациональные, этнические и религиозные противоречия не раз становились причиной кровавых конфликтов в африканских и азиатских странах.