Городская реформа. 
История отечественного государства и права

В пореформенный период царизм не мог не считаться с процессом глубоких социальных перемен, происходивших в городской жизни. До 70-х гг. XIX в. основным законодательным документом, регулирующим городскую жизнь, была Жалованная грамота городам 1785 г., которая сильно устарела. Вскоре после реформы 1861 г. началась подготовка изменений в системе городского управления. Прежде всего, правительство стремилось переложить на плечи городского самоуправления дела по ведению хозяйства.

Для подготовки реформы было образовано по городам 509 комиссий, которые должны были внести предложения по преобразованию управления. Городовое положение было утверждено только 16 июля 1870 г. Создавались всесословные органы общественного управления, избираемые на основе имущественного ценза. Избирательные права предоставлялись купцам, промышленникам и владельцам недвижимой собственности в пределах данного города. Такой порядок сильно ограничил число избирателей. В среднем по 46 наиболее крупным городам избиратели составляли 5,6% от общего числа жителей. В зависимости от размеров уплачиваемого налога избиратели делились на три курии: первую составляла небольшая группа наиболее крупных налогоплательщиков, уплачивавших треть городских сборов; вторую — более мелкие налогоплательщики, вносящие еще одну треть налогов; третью — все остальные, главным образом мелкие налогоплательщики. Каждая курия избирала равное число гласных в городские думы, что создавало преобладание в последних представителей крупной буржуазии и дворянства.

В выборах в органы городского самоуправления принимал участие довольно широкий круг избирателей. Предъявляемые требования сводились к следующему: участвовали в выборах лица, достигшие 25-летнего возраста, владеющие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимающиеся кустарными промыслами или мелкой торговлей, представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергавшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана. Голосование было тайным.

Дума и управа избирались на четыре года, половина состава управы должна была обновляться через каждые два года. Городской голова мог приостанавливать решения управы.

Согласно Положению 1870 г. количество лиц нехристианского вероисповедания в составе городской управы не могло быть более одной трети, лица еврейской национальности не могло претендовать на пост городского головы.

Первая курия была малочисленной во всех городах. Например, в Самаре в ней числилось 83 избирателя из 3643. Были даже случаи, когда первая курия включала избирателей меньше, чем следовало от нее гласных. В Москве две первые курии, избиравшие ²/₃ членов городской думы, составляли всего лишь 13% избирателей при том, что число избирателей было невелико.

Распорядительным органом самоуправления была городская дума, исполнительным — городская управа под председательством городского головы, который являлся также председателем городской думы. Компетенция городского самоуправления, так же как и в земствах, не выходила за рамки хозяйственных вопросов: благоустройство городов, развитие торговли, промышленности, здравоохранения и народного образования. Городская дума устанавливала и налоги.

Городское положение 1870 г. более четко определило бюджетные права городского самоуправления. Городской думе предоставлялось определение предметов городских расходов «в рамках дел по городскому хозяйству, обеспечению народного продовольствия, охранения народного здравия, участия в попечении о народном образовании» и утверждение городских смет. Думе предоставлялось право установления оценочного сбора с недвижимых имуществ, которому подлежали все недвижимые имущества, приносящие доход, не исключая и казенных. Размер сбора не должен был превышать 10% чистого дохода от недвижимости или 1% их стоимости (по усмотрению думы). Городской думе предоставлялось также право установления сбора с документов на право торговли и промыслов, сборы с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавок. Положение оговаривало, что установление новых сборов в интересах городского самоуправления возможно только в законодательном порядке.

Расходы думы складывались из расходов по управлению, на общественные здания и помещения, городские займы, на учебные и благотворительные заведения, содержание воинских частей, полиции и тюрем. Смету расходов и доходов контролировал губернатор.

Преобладание торгово-промышленной буржуазии и незначительное представительство широких городских слоев обусловили недостатки управления: городские средства использовались, главным образом, в интересах имущих слоев, быстро росли расходы на содержание должностных лиц, усиливалась несправедливость при распределении городских сборов. Кроме того, на городской бюджет тяжелым бременем ложились так называемые «обязательные» расходы (например, на полицию, тюрьмы и т. д.), которые, по существу, являлись государственными. Средств на развитие народного образования и здравоохранения оставалось мало.

Городское самоуправление находилось в еще большей зависимости от правительственной администрации, чем земства. Голова уездного города утверждался губернатором, губернского города — министром внутренних дел. Однако и такое самоуправление являлось значительным достижением в условиях самодержавия.