Нормы принятия решений

Первоначально решения всех международных институтов принимались единогласно. Принцип консенсуса в деятельности этих институтов был продемонстрирован Гаагской конференцией 1899 г. Все ее решения приняты единогласно при некотором числе воздержавшихся. Воздержание от голосования считается частичным согласием с принимаемым решением, свидетельствующим об уважительном отношении к нему и в будущем. Но принцип консенсуса, который, говоря словами одного из политических деятелей XX века А. Эбана, «все поддерживают хором, но с которым никто не соглашается в отдельности»^[1], оказался не работающим.

Особенно негативно это сказалось на деятельности Лиги Наций, Устав которой определил принцип единогласия при принятии ее основополагающих решений. Поэтому Гаагская конференция 1930 г. устанавливает принцип принятия решений «большинством голосов», которое варьируется от простого большинства до трех четвертей в зависимости от важности принимаемых решений. Эти нормы закреплены в Уставе ООН, после чего к ним перешли и другие международные институты. Наиболее ответственные решения и до сих пор принимаются путем консенсуса, правда, с несколько иным содержанием. Так, для принятия решений в Совете Безопасности требуется консенсус пяти его постоянных членов. Почти во всех постоянных комиссиях решения могут считаться принятыми при условии единогласия всех их членов. Консенсус необходим и для принятия решений руководящими органами ряда региональных институтов.

Консенсус означает равноправие и равный вес голосующих. В действительности же никакого фактического равенства не существует. На самом деле, можно ли говорить о равенстве, если, к примеру, одни из государств — членов ООН заседают во всех ее руководящих органах, имеют возможность влиять на все принимаемые решения или инициировать принятие решений, а голос многих других государств может быть поднят только на Генеральной Ассамблее, решения которой носят лишь рекомендательный характер! Каждый из пяти постоянных членов Совета Безопасности обладает при вынесении им решений, а иногда и в работе других руководящих органов ООН, большим весом, чем все остальные государства — члены ООН вместе взятые, поскольку они вправе наложить вето на волю всего остального мира.

Уставы многих международных институтов, провозглашая право их членов на равенство, закрепляют фактическое неравенство. Так, вес членов МВФ при принятии решений определяется размерами внесенных ими вкладов в финансы этой организации. Все государства-члены имеют право вносить максимальную сумму, им это не запрещено, но их реальный вес в институте будет определяться фактическим взносом. Но эти взносы, а соответственно и вес голоса ведущих 10 членов института, контролирующих 52,73% всех голосов организации, серьезно отличаются друг от друга (табл. 2). В то же время 43 государства — члена ВМФ вместе взятые имеют около 1% голосов (от 0,01 до 0,05% голосов каждое), что позволяет десятке ведущих стран определять всю политику организации.

Согласно Уставу Международной морской организации (ИМО), в ее совете существуют четыре категории членства. 6 из 18 его членов представляют страны, в наибольшей степени заинтересованные в международных морских перевозках, 6 — страны, наибольшей степени заинтересованные в морской торговле. Остальные 6 членов представляют государства, не подпадающие ни под одну из первых двух категорий, однако имеющие особые интересы в области морского транспорта и судоходства^[2]. В Комитет по безопасности на море ИМО 8 из 16 членов избираются от 10 крупнейших в данный момент морских держав. Совет Международной организации гражданской авиации (ИКАО) состоит из трех категорий членов: государств особой важности в организации воздушных полетов, государств, участвующих в организации полетов, и остальных. Устав ЮНЕСКО не делит своих членов на какиелибо категории или группы.

Таблица 2

Доля во вкладах и в голосах в МВФ 10 ведущих его членов в начале 2018 г. (в %)'.

Другим проявлением неравноправия членов международных институтов могут служить разные категории членства. Так, в Международном институте сельского хозяйства существуют пять классов денежных вложений, в зависимости от которых государства могут иметь от одного до пяти голосов. Каждое государство-член само решает, по какому классу ему вносить взносы, а соответственно и иметь голоса. В Международной финансовой корпорации (МФК) каждый участник имеет по 250 голосов плюс по одному голосу за каждые пять тысяч долларов сверх установленной суммы взноса, в Международной ассоциации развития — по 500 голосов плюс по одному дополнительному голосу за каждые 5 тысяч долларов сверх установленной суммы и т. д.

Определителями «веса голоса» могут стать и другие, неподдающиеся точному взвешиванию, факторы. Так, в Совете Международной организации экспортеров и импортеров пшеницы все участники имеют суммарно по одной тысячи голосов, но распределяются они между государствами-членами в зависимости от количества экспортируемой или импортируемой ими пшеницы. Примерно также обстоит дело и в Международной организации экспортеров и импортеров сахара.

Иногда число голосов для каждой страны устанавливается по соглашению сторон. Например, на совещаниях ЕЭС каждый представитель имел один голос, но число представителей от различных государствчленов было различно. Крупные страны (Франция, Германия, Италия, Великобритания) имели по 32 представителя, а малые страны (напри-^[3]

мер, Люксембург) — только по 6 представителей. В Совете ЕЭС число их варьировалось от 1 до 4, в результате чего меньшинство государств могло навязывать решения большинству. В Совете Европейского Союза все государства в совокупности обладают 321 голосом, но они распределены между государствами неравномерно: Великобритания, Германия, Италия и Франция имеют по 29 голосов, Испания и Польша — по 27, Нидерланды — 13, Бельгия, Венгрия, Греция и Чехия — по 12, Австрия и Швеция — по 10, Дания, Ирландия, Литва, Словакия и Финляндия — по 7, Кипр, Латвия, Люксембург, Словения и Эстония — по 4 и Мальта — 3 голоса^[4].

И здесь самым поразительным примером «веса голоса» может быть назван Совет Безопасности ООН с его пятью постоянными и 10 непостоянными членами. Для принятия решений требуется его одобрение 9 членами СБ, в том числе и пятью постоянными членами. Если даже 14 членов СБ поддерживают решение, но против него выступает один из постоянных членов, решение не может считаться принятым.

Правовая основа деятельности международного института определяется государствами-учредителями еще до начала деятельности самого института. Однако постоянно меняющиеся условия жизни требуют приведения ее в соответствие с задачами дня. Это делается путем пересмотра уставов международных институтов или принятия к ним поправок. От кого бы ни исходила идея поправки или ее формулировка, вопрос этот может быть решен окончательно только специальной конференцией полномочных представителей всех государств-членов. Такая норма закреплена в ст. 109 Устава ООН ^{[5][6], в ст. 236 ЕЭС, в ст. 18 МАГАТЭ и т. д. Другие институты (Всемирный почтовый союз) пересматривают свои уставы или вносят поправки к ним лишь на очередных конференциях членов института. Как правило, поправка обсуждается и принимается в качестве проекта большинством голосов в руководящем органе международного института и утверждается на конференции в соответствии с его уставными нормами. Согласно уставу Совета Европы (статья 41), поправки к нему вступают в силу после ратификации их двумя третями членов, да и то при условии, что первый этап принятия их Комитетом министров был единогласным. Но даже в этом случае, гласят ст. 23—35, 38 и 39 Устава Совета Европы, поправки вступают в силу, если все члены организации согласны с ними. Иными словами, здесь действует принцип консенсуса. Согласно Уставу ООН, поправки к нему вступают в силу после того, как они приняты двумя третями голосов членов Генеральной Ассамблеи и ратифицированы двумя третями членов ООН в соответствии с их конституционной процедурой, включая всех постоянных членов Совета Безопасности. Это так называемый законодательный принцип, или принцип конституционного большинства. В Европейском Союзе этот принцип известен как принцип квалифицированного большинства: в Европейском Совете это большинство государств-членов, представляющих не менее 72,3% граждан Союза1.}

Многие международные институты в своих уставах сочетают оба эти принципа. При этом они учитывают характер принимаемых поправок: накладывают они обязательства на государства членов или же не накладывают. Если они не связывают государства новыми обязательствами, то вступают в силу после одобрения их двумя третями членов. А если связывают, то после одобрения таким соотношением голосов на конференции (иногда требуется одобрение пяти шестых или трех четвертей членов института) поправки должны быть еще ратифицированы законодательными органами оговоренным в самих договорах числом государств-членов. После этого в одних случаях они становятся обязательными только для тех, кто их одобрил и ратифицировал, в других — для всех членов международного института.

В конце XX в. появились новые критерии вступления в силу международных соглашений и поправок к ним. В 1992 г. ГА ООН приняла «Рамочную конвенцию об изменении климата»^[7][8]. Конвенция исходит из признания того, что глобальный климат должен быть защищен для пользы ныне живущих и будущих поколений людей. На развитые страны возлагается обязанность предпринять все необходимые шаги для предотвращения негативного влияния на климат, поскольку большинство вредных для экологии газов поступает в атмосферу из этих стран. Первое пятилетие реализации Конвенции показало ее неэффективность. Поэтому в конце 1997 г. на третьей конференции государств — участников Конвенции в г. Киото (Япония) был принят Протокол к ней («Киотский протокол»), который установил количественные обязательства стран по ограничению поступления парниковых газов в атмосферу¹. Протокол мог вступить в силу только после ратификации его 55 странами, в том числе и теми, которые ответственны за 55% выбросов в 1990 г. То есть критерием вступления соглашения в силу становится не только число ратифицировавших государств, но и объем загрязняющих атмосферу выбросов. Это привело к тому, что без ратификации Протокола США и Россией он не мог вступить в силу.

«Договорами определяются наиболее важные дела; ими регулируются притязания государей; в них фиксируются права, которыми нации обладают и нормы их безопасности их жизненно важных интересов». Подобно тому, как конституция и законы государств устанавливают нормы взаимоотношений членов обществ и граждан государств, договоры устанавливают нормы взаимоотношений суверенных государств. Поэтому точно так же как и законы, договора считаются священными и нерушимыми. Тот, кто нарушает свои обязательства, нарушает в то же время, и право наций, считали классики правоведения, ибо он принижает веру в договора, — веру, которую право наций объявляет священной. Вдвойне он становится виновным, поскольку он наносит вред своим союзникам и раны всему человечеству^[9][10]. Так как все страны заинтересованы в поддержании веры в договора и считают ее священной и неприкосновенной, то оправдана будет формирование ими конфедерации с целью подавления того, кто нарушает и топчет эту веру. Такие люди является врагами, которые подрывают основы мира и общей безопасности наций^[11].

Государства-члены международных институтов часто выступают против принятия тех или иных поправок и отказываются ратифицировать принятые поправки. В принципе каждое государство суверенно в решении таких вопросов. Но, с другой стороны, не может считаться нормальным положение, когда одно или несколько государств встают на пути абсолютного большинства государств при решении глобальных проблем и получают возможность навязывать им свою волю^[12]. Поэтому практика международных институтов выработала разные варианты выхода из таких положений. На сегодняшний день их три.

Во-первых, несогласные с желанием конституционного большинства государств решать те или иные проблемы посредством международного института должны или могут добровольно выйти из этих институтов.

Во-вторых, государства — члены института делают оговорки о том, что они не берут на себя новых обязательств, но в то же время не будут препятствовать другим государствам при реализации их воли.

И в-третьих, государства могут быть подвергнуты международным санкциям и при повторных нарушениях — исключены из международной организации за систематическое невыполнение своих уставных обязательств.

Дело в том, что существуют обязательства, несоблюдения которых никак не допустимо. Так, устав организации Договора об Антарктиде требует единогласия при принятии поправок и обязательного исключения из организации государств, не ратифицировавших принятых таким путем поправок.

Финансирование деятельности международных институтов. Деятельность любого института требует определенных расходов, а деятельность международных институтов — крупных расходов (оплата труда работников исполнительных органов, печатание документов института, проведение международных встреч, финансовая поддержка международных программ и мн. др.). Бюджет организации определяется руководящими органами и утверждается конференцией или ассамблеей государств-членов. В нем учитываются все необходимые расходы на оплату труда штата сотрудников международного института и для создания необходимых условий труда (помещения, оборудование, связь), а также на подготовку и проведение предусмотренных на предстоящий год мероприятий (см. табл. 3). В ООН эти подсчеты ведутся Консультативным комитетом по административным и бюджетным вопросам, состоящим из представителей 9 государств, Пятым комитетом Генеральной Ассамблеи и утверждаются Генеральной Ассамблеей большинством в две трети голосов. В других институтах и специальных агентствах подсчет расходов доверяется руководителю исполнительного органа и утверждается на заседании руководящего органа.

Расходы распределяются между всеми членами международного института в виде взносов. Поскольку финансовые возможности государств не одинаковы, то они классифицируются по их платежеспособности. Для каждого класса устанавливается свой размер взносов. Причем само государство информирует институт о том, в качестве члена какого класса оно желает присоединиться к нему. Однако многие институты устанавливают фиксированные взносы в зависимости от уровня развития страны и ее материальных возможностей.

При определении суммы взноса государства ООН в начале своей деятельности исходил из ВНП страны. При учреждении ООН США взяли на себя обязательство нести основную часть расходов всемирной организации. После США крупнейшими плательщиками в фонды ООН являлись СССР, Англия и другие богатые в то время страны. Остальным государствам — членам ООН был установлен годовой взнос в размере 0,04% стоимости их валового общественного продукта. США, исходя из своего финансового вклада в деятельность организации, пытались определить и ее политику. Поэтому в 1954 г. ГА ООН принимает правило, согласно которому одно государство-член не может нести более одной трети расходов этой организации. Теперь, согласно пункту 161 правил процедур ООН, размеры взносов для каждой страны устанавливаются ежегодно на Генеральной Ассамблее, беря за основу годовой бюджет самой Организации^[13]. Член ООН, за которым числится задолженность по уплате денежных взносов за два полных предыдущих года, лишается права голоса в Генеральной Ассамблее. Генеральная Ассамблея может, однако, разрешить такому члену участвовать в голосовании, если она признает, что просрочка платежа произошла по независящим от него обстоятельствам.

Расходы международных институтов делятся на ординарные и экстраординарные. Первые возлагались в начале на всех членов международных институтов, а вторые — лишь на участников организуемых ими встреч, конференций и симпозиумов, которые требовали дополнительных расходов. Однако в 1959 г. «активисты» международных институтов потребовали пересмотра этой нормы, заявив, что они пекутся не только о себе, организуя незапланированные встречи и обсуждая на них мировые проблемы.

В ООН есть также программы и расходы по ним, называемые «экстр абюджетными». Они формируются за счет добровольных взносов. Например, фонды в помощь детям, беженцам, жертвам стихийных бедствий и др. Сейчас добровольные пожертвования приветствуются многими международными институтами. Особую статью расходов ООН составляют расходы на «операции ООН по поддержанию мира» в различных странах. Поскольку не всегда подобные операции поддерживаются всеми членами ООН, некоторые государства отказываются нести ответственность за соответствующие расходы. Так, например, СССР в свое время отказался нести расходы по операциям ООН в Конго, но Международный Суд вынес решение о том, что участвовать в возмещении этих расходов обязаны все государства — члены ООН.

Таким образом, хотя уже и сложились правовые нормы жизнедеятельности международных институтов, считать их основанными на равноправии и взаимной выгоде пока еще рано. Но тенденции к усилению равноправия государств очевидны. Должно пройти еще немало времени, чтобы международные институты на деле превратились в поле совместной и взаимовыгодной деятельности подлинно суверенных и равноправных партнеров.

Вопросы для самопроверки

• 1. В чем состоят основные отличия международных институтов от национальных институтов?
• 2. Чем обусловлено многообразие политических институтов?
• 3. Назовите основные критерии классификации международных институтов
• 4. В соответствии с какими нормами права функционируют международные институты?
• 5. Какие нормы права международного института могут действовать на территории государств-членов?
• 6. Принцип суверенного равенства членов и реальная действительность
• 7. Как принимаются решения международных институтов?
• 8. В каких источниках международные институты изыскивают средства для своей деятельности?

Литература

Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями (23 мая 1969 года).

Баталов, Э. Я. Антропология международных отношений. Научное издание / Э. Я. Баталов. — М.: Аспект-пресс, 2018.

Канашевский, В. А. Международные нормы и гражданское законодательство России / В. А. Канашевский. — М., 2004.

Лебедева М. М. Технология ведения международных переговоров. / М. М. Лебедева. — М.: Аспект-Пресс, 2017.

Моисеев А. А. Суверенитет государства в международном праве / А. А. Моисеев. — М., 2009.

Основы общей теории международных отношений. — М.: Изд. МГУ, 2009.

Философия международных отношений: от теории к практике / отв. ред. С. Н. Погодин, И. Д. Осипов. — СПБ.: Изд-во Санкт-Петербургский политехнический университет, 2016.

Цыганков, П. А. Теория международных отношений: учебник для академического бакалавриата / П. А. Цыганков., 2017.

• [1] См.: «New Yorker», 1990, 23 April.
• [2] В 1982 г. слово «консультативная» было исключено из названия этого института. Число членов его руководящего органа постоянно увеличивалось, дойдя к 2002 г. до 40, но категории членства и пропорции представительства не претерпели существенныхизменений.
• [3] IMF Members' Quotas and Voting Power, and IMF Board of Governors/ Last Updated: January 24, 2018. URL: http://www.imf.org/
• [4] 2 1 How the European Union works? Your Guide to EU Institutions. Luxembourg, 2012.P. 16. 2 Статья 109: 1. С целью пересмотра настоящего Устава может быть созвана Генеральная конференция Членов Организации Объединенных Наций в срок и в месте, которые должны быть определены двумя третями голосов членов Генеральной Ассамблеии голосами любых девяти членов Совета Безопасности. Каждый член Организации будетиметь на Конференции один голос.
• [5] Любое изменение настоящего Устава, рекомендованное двумя третями голосовучастников Конференции, вступит в силу по ратификации, в соответствии с их конституционной процедурой, двумя третями Членов Организации, включая всех постоянныхчленов Совета Безопасности.
• [6] Если такая Конференция не состоится до десятой ежегодной сессии ГенеральнойАссамблеи, считая со вступления настоящего Устава в силу, предложение созвать такуюКонференцию включается в повестку дня этой сессии Генеральной Ассамблеи, и Конференция созывается, если это будет решено простым большинством голосов членовГенеральной Ассамблеи и голосами любых семи членов Совета Безопасности.
• [7] Проект Конституции Европейского Союза детализировал эти нормы. Ее статья 1—25 гласила: 1. Квалифицированное большинство должно быть определено как, по меньшей мере, 55% участников Совета, включающих, по меньшей мере, пятнадцать из государств-членов, представляющих, по меньшей мере, 65% населения Союза…2. Когда Совет работает не по предложениям Комиссии или министра иностранных дел, квалифицированное большинство должно быть определено как, по меньшей мере, 72%участников Совета, представляющих государства-члены, охватывающих по меньшеймере 65% населения Союза". По этим нормам, закрепленным в Лиссабонском договоре, работают все органыЕвросоюза.
• [8] Конвенция вступила в силу 21 марта 1994 г. К осени 2003 г. ее участниками являлись 186 государств мира.
• [9] Каждой из этих стран установлена своя «квота выброса». Наиболее развитыестраны должны добиться такого снижения уровня выбросов парниковых газов, чтобыв среднем за 2008—2012 гг. он был на 7, 6 и 8% ниже уровня 1990 г. Наиболее загрязняющими атмосферу странами являются США, Китай и Россия. На США приходились35%, на Россию — 17 и на Китай — 16% всех выбросов парниковых газов в атмосферу.
• [10] Emer de Vattel, The Law of Nations, Or, Principles of the Law of Nature, Applied tothe Conduct and Affairs of Nations and Sovereigns, with Three Early Essays on the Originand Nature of Natural Law and on Luxury (LF ed.) [1797]. Liberty Fund, Indianapolis, 2010.P. 252.
• [11] Ibid. P. 253, 626.
• [12] Bowett D. The Law of International Institutions. London, 1975. P. 320—321.
• [13] 60-я сессия Генеральной Ассамблеи установила шкалу взносов на 2006 г. в процентах от бюджета ООН (около 2 млрд долл.). Согласно ей взносы более 80 государствсоставляли от 0. 001 до 0, 01% и только 16 государств — более одного процента. Самымикрупными плательщиками являлись США (22% бюджета ООН), Япония (19,46%), Германия (8,66%), Франция (6,03%), Великобритания (6,12%). Взнос КНР составлял 2,05,а России — 1,1% от бюджета ООН (Взносы в регулярный бюджет ООН (http://www.un.org/russian/question/contrib.htm). — Электронный адрес источника позволяет читателю получить текст соответствующего документа через Интернет. Во всех вузах имеются компьютерные классы, что открывает доступ в электронные библиотеки мира. В учебнике указаны адреса, по которым читатель может сам прочитать рассматриваемые в немы документы в подлиннике. Эти документы появляются на сайтах международных институтов через 7—15 дней после их принятия.