Систематизация законодательства. 
Теория государства и права

Правотворческая функция современного государства нуждается в совершенствовании. А это, в свою очередь, требует постоянного развития и упорядочивания всей современной правовой системы, да и «правовой материи» .

Массив имеющегося в государстве нормативного материала с каждым годом все возрастает и нуждается в структурировании, приведении в определенную систему. Этот процесс называется «систематизацией законодательства». Он позволяет решить ряд важных задач: размещение по определенной системе нормативно-правовых актов облегчает их учет и поиск; обнаружение пробелов в нормативном материале, устаревших, дублирующих и противоречащих друг другу нормативных актов и быстрая их ликвидация в определенной степени влияют на обеспечение законности и правопорядка. В свою очередь, оперативное выявление и устранение указанных недостатков повышают качество законодательства, способствуют его упрощению, ясности, транспорантности (прозрачности), делают понимание законодательства доступным для широких слоев населения и в конечном итоге повышают уровень правового сознания граждан.

Систематизация законодательства — это деятельность по упорядочиванию, совершенствованию законодательства, приведению его в определенную систему путем составления единых нормативно-правовых актов или их сборников.

Традиционно в теории государства и права различают три формы систематизации нормативно-правовых актов: инкорпорация, консолидация и кодификация.

Это, на наш взгляд, сегодня не совсем верно, — в качестве одной из форм систематизации должен в настоящее время рассматриваться и учет нормативно-правовых актов. Без учета в этой области не состоится никакой серьезной систематизации. Более того, в свете формируемой теории правотворчества потребуется также и разработка новой концепции учета нормативно-правовых актов, причем не только на основе идей цивилитарного права, но и всей совокупности средств и методов логики, теории информации, теории вероятностей и математической статистики, кибернетики, Интернет. Без этого невозможно будет говорить о новых идеях современного учета и контроля в сфере систематизации.

Сегодня в Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, ЦБ России. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения высших судебных органов РФ). Основные принципы организации учета законодательства: полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве; достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений во включенные в информационный фонд акты; удобства пользования, необходимые для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

Наиболее простой вид учета законодательства — это фиксация реквизитов нормативных правовых актов в специальных журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметным принципам. Другая, более совершенная форма учета законодательства, — картотечный учет. Это создание разного рода картотек, расположенных по определенной системе. Такой учет в свое время применялся и коегде применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных правовых актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации. Третья форма учета законодательства — это ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, т. е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.

Ныне почти везде используется компьютерный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание действенных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.

Во-первых, в компьютерные системы можно заложить практически безграничный объем правовой информации. Это все законодательство страны (законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, все виды ведомственных актов), включая и нормативные акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы. Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при компьютерном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Наконец, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.

В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы ныне созданы в аппарате Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, в Минюсте России и в ряде других федеральных органов. Так, при Минюсте России действует Научный центр правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных актах, включая и ведомственные, а также актах субъектов РФ. Создан и активно разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем (Консультант Плюс, Гарант, Кодекс).

Существующие информационно-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют осуществлять их поиск по различным данным: вид и заголовок правового акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова.

Инкорпорация — это такая форма систематизации, когда нормативные правовые акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции. Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации — сохранение неизменным содержания нормативного регулирования — отличает ее от кодификации и консолидации.

Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорацию можно делить на официальную, официозную (полуофициозную) и неофициальную.

Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т. е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрание нормативных правовых актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные и иные государственные органы.

Официозная (полуофициальная) инкорпорация — это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например, Минюстом России), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и, потому тексты помещенных в нем актов нс приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 1960;х гг.

Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомствами, организациями, государственными или частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, т. е. теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать Собрание законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе (сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законодательству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учителей, военнослужащих). Неофициальные сборники законодательства не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства — это неофициальная инкорпорация.

На наш взгляд, сегодня инкорпорация законодательства может классифицироваться также в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ, и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных правовых актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту или другим признакам.

По методу обработки нормативных актов инкорпорация может быть простой, когда из актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные положения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц, и сложной, когда наряду с указанными действиями из сборников исключаются также формально не отмененные, но фактически утратившие силу акты.

В современных условиях, когда в Российской Федерации темпы правотворческой деятельности на всех уровнях и в первую очередь в законодательной сфере, неизмеримо выросли, назрела острая потребность в скорейшей подготовке и издании нового Свода законов РФ. Его издание — это необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы нашего демократического государства.

Подготовительные работы по подготовке Свода давно начались. Был принят Указ Президента РФ от 06.02.1995 № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» (утратил силу). В соответствии с ним Свод законов должен быть официальным, систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов РФ, поддерживаемым в контрольном состоянии. В Свод законов должны быть помещены все действующие нормативные акты (разумеется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником законодательства. Представляется необходимым принять закон о подготовке и издании этого Свода законов, где четко определить основные принципы формирования его материалов, схему Свода законов и ряд других принципиальных вопросов. Следует также разработать и утвердить Государственную программу по подготовке и изданию Свода, где сформулировать конкретные оперативные поручения отдельным органам и организациям по его созданию, определить основные этапы подготовки его разделов, решить весь комплекс организационно-технических и материально-финансовых проблем.

С течением времени в правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных правовых актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства. Один из путей преодоления такой множественности — консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.

Актуальна такая задача и ныне в условиях Российской Федерации. В ряде сфер правового регулирования действуют десятки разрозненных актов. В общем массиве действующего законодательства России, ее субъектов, муниципальных структур еще много так называемых «лоскутных» актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отдельные их части. Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании укрупненных актов по определенным вопросам. Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочивания законодательства.

Кодификация законодательства — это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм.

Обычно в юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации.

Первый вид — это всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства и, как следующий этап, создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа «кодекса кодексов». Другой вид — это отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той или иной отрасли (гражданский, трудовой, уголовный кодексы). Наконец, специальная (комплексная) кодификация — это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (налоговый, лесной, таможенный кодексы).

По характеру охвата регулируемых кодексами общественных отношений они могут быть отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. Это УК РФ, УПК РФ, ГК РФ. Комплексный кодекс систематизирует нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства) и объединены концепцией, общими принципами регулирования значительной области отношений (ТамК РФ, Воздушный кодекс РФ от 19.03.1997 № 60-ФЗ, Кодекс торгового мореплавания РФ).

Интересы создания единой, логически согласованной системы законодательства требуют, чтобы в законодательной деятельности предпочтение отдавалось в первую очередь отраслевым кодексам, как актам, непосредственно отражающим и цементирующим научно обоснованное распределение нормативного материала, но предмету и методу правового регулирования. Что касается принятия комплексных кодексов, то оно призвано быть дополнительным направлением кодификационных работ.