Конституционные начала соотношения местного самоуправления, государственной власти и социальной государственности

В научно-теоретическом плане решение вопроса о соотношении государственной власти и местного самоуправления в своей основе определяется методологическими подходами, характеризующими саму природу государственной власти как суверенной формы осуществления полновластия народа, с одной стороны, и сущностные начала местного самоуправления как особой формы осуществления публичной власти — с другой.

Местное самоуправление в соотношении с государственной властью

Принципиальные основы решения этого вопроса предопределены ст. 12 в ее нормативном единстве со ст. 3 (ч. 2) Конституции РФ.

Само расположение соответствующих статей (в гл. 1 Конституции, положения которой составляют основы конституционного строя РФ) ориентирует на определение конституционно-правовой природы местного самоуправления, что предполагает, в частности, необходимость системного анализа места и роли местного самоуправления в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1).

Это означает, что получившие отражение в гл. 1 Конституции РФ основополагающие конституционно-правовые характеристики местного самоуправления должны рассматриваться в общей системе демократических институтов российской государственности: как неотъемлемый ее элемент и одновременно одна из конституционных основ, своего рода фундамент демократической российской государственности. Это, в свою очередь, во многом предопределяет основополагающие начала конституционно-правовой модели местного самоуправления и его взаимоотношений с государственной властью.

Положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12), имеет нс просто констатирующее, а нормативное и одновременно доктринальное значение. Это определяется, во-первых, признанием Российской Федерацией в качестве обязательных для себя международноправовых стандартов в области местного самоуправления, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ (ч. 4 ст. 15). В этом плане достаточно мягкие формулировки Европейской хартии местного самоуправления о том, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя» (преамбула), а сам «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства» (ст. 2), получают порой более энергичное подтверждение и развитие в конституционном и текущем правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации.

Во-вторых, положение о «признании и гарантировании» местного самоуправления в Российской Федерации представляет собой емкую конституционную формулу отношения государства к местному самоуправлению. Это означает прежде всего, что, как это следует согласно ст. 12 в нормативном единстве с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, местное самоуправление признается государством как развивающаяся на принципах самоорганизации населения по месту жительства форма осуществления народом своей власти. В связи с этим важно обратить внимание, что формула «признание и гарантирование» используется в Конституции не только в данной статье применительно к местному самоуправлению, но и в ст. 17, которой открывается гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина». Однако нормативное содержание соответствующих положений ст. 12 и 17 различно: если в ст. 12 речь идет о сфере властеотношений, т. е. признании и гарантировании Российской Федерацией местного самоуправления как особой (муниципальной) формы публичной власти, находящейся в единой системе народовластия (ч. 2 ст. 3), то ч. 1 ст. 17 регулирует закрепление естественно-правовой природы прав и свобод человека и гражданина. Распространение же естественной теории прав человека на местное самоуправление, ее механическое перенесение на муниципальный уровень властеотношений в Российской Федерации в виде признания «теории естественных прав общины» недопустимо в силу самой природы местного самоуправления, получающей закрепление в Конституции РФ.

В то же время, и это в-третьих, соответствующее положение является конституционной фиксацией недопустимости лишения местного самоуправления его собственных сущностных характеристик как особой формы публичной власти, в том числе «огосударствления» местного самоуправления под предлогом его признания в качестве института государственности. Как одна из основ конституционного строя местное самоуправление должно сохранять статусную самостоятельность (что подкрепляется и последующим положением ст. 12 о соотношении органов местного самоуправления с органами государственной власти).

Таким образом, в соотношении местного самоуправления с государством предполагается, что Российская Федерация, являясь демократическим государством: а) обязана признавать местное самоуправление как развивающуюся по инициативе самого населения и под свою ответственность демократическую форму самоорганизации его публичной жизни, исходя из исторических и иных местных традиций. Конституционная формула «признание» означает, что государство не может выступать «творцом» местного самоуправления, оно не «предоставляет» заранее определенный и тем более некий исчерпывающий набор форм осуществления и самих прав населения на местное самоуправление; б) государство обязано гарантировать местное самоуправление. В данном положении отражается тот факт, что на высшем правовом уровне закрепляется само понятие гарантирования местного самоуправления, которое с учетом особенностей его конституционного оформления приобретает не просто терминологическое, а категориальное значение.

Из конституционной природы местного самоуправления следует также принцип его самостоятельности. Важно учитывать, что ст. 12 Конституции РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления относительно государственной власти. И в данном случае речь идет не о самостоятельности какого-либо органа местного самоуправления (компетенционной или иной), а о фундаментальных основах взаимоотношений муниципальной власти, представленной системой местного самоуправления, с государственной властью в целом. Самостоятельность местного самоуправления как одной из форм осуществления власти народа и одновременно публично-правового института самоорганизации населения по месту жительства предопределяет сущностные характеристики местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления, в том виде как это закреплено в Конституции РФ и получило конституционно-доктринальное обоснование в решениях Конституционного Суда РФ, должна пониматься не в негативно-охранительном плане (как самостоятельность «от чего-то»), а в позитивно-предоставительном аспекте, характеризующем природу местного самоуправления и уполномочивающем его на активную деятельность по осуществлению принадлежащих ему как институту российской государственности публично-правовых функций.

Конституция РФ содержит достаточно определенные ориентиры (критерии) самостоятельности местного самоуправления, причем не только формально-юридические, но и материальные, имея в виду, в частности, то обстоятельство, что Конституция весьма широко, во многом уникально — в сопоставлении с зарубежным конституционным регулированием местного самоуправления — отражает все основные сферы реализации функций муниципальной власти: политической (ч. 2 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130), экономической (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132), социальной (ст. 7, ч. 2 ст. 40, ч. 2 ст. 41, ч. 2, 3 ст. 43, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). В этом плане материальные критерии самостоятельности местного самоуправления определяются набором полномочий, получающих законодательное закрепление за местным самоуправлением.

Эти подходы получают свое развитие в текущем законодательстве (прежде всего в Федеральном законе № 131-ФЗ) посредством закрепления за местным самоуправлением вопросов местного значения (ст. 14—16), определения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17) и т.н. В них заложено «позитивное» в своей основе содержание самостоятельности местного самоуправления, проявляющееся в возложении на федеральные и региональные органы государственной власти обязанностей по обеспечению реальных возможностей (финансово-бюджетных, экономических, социально-политических, юридических) муниципальным образованиям самостоятельно, в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения. Вместе с тем нельзя недооценивать и «негативный» аспект принципа самостоятельности местного самоуправления. Речь идет о степени невмешательства в сферу местного самоуправления государственной власти на всех уровнях ее реализации. В федеративных государствах, как об этом свидетельствует не только национальный, но и зарубежный опыт, особое значение имеют гарантии самостоятельности местного самоуправления относительно органов государственной власти субъектов РФ, которые напрямую соприкасаются в своей деятельности с органами муниципальной власти.

Нормативные характеристики взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью определяются также положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Понимание данного положения таким образом, что местное самоуправление «отделено» от государства (едва ли не аналогично взаимоотношениям государства и религиозных организаций), не соответствует ни систематическому, ни телеологическому его толкованию. Находясь в нормативном единстве с иными положениями как анализируемой, так и других статей Конституции РФ, в особенности имея в виду всю систему основ конституционного строя РФ как демократического федеративного правового государства (ч. 1 ст. 1), суверенитет которого распространяется на всю его территорию (ч. 1 ст. 4) и основанного на государственной целостности (ч. 3 ст. 5), данное положение должно рассматриваться как устанавливающее: во-первых, особенности организационных форм взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью; во-вторых_у недопустимость подмены местного самоуправления, осуществляемого его органами, деятельностью органов государственной власти; в-третьих, недопустимость включения органов местного самоуправления в единую государственную «вертикаль» публичных органов власти и установления их административной подотчетности, подконтрольности органам государственной власти.

Это предполагает, в свою очередь, выделение функциональных, компетенционных, организационно-структурных, иных критериев обособления органов местного самоуправления и их конституирования в качестве особых органов публичной (муниципальной) власти, которые решают вопросы местного значения самостоятельно и ответственно, прежде всего перед населением, а не перед органами государственной власти.

Понимание органов местного самоуправления как относительно самостоятельной, особой организационной формы осуществления публичной власти на местном уровне находит подтверждение в правовых позициях Конституционного Суда, прежде всего в Постановлениях от 15 января 1998 г. № 3-П, от 30 ноября 2000 г. № 15-П и в особенности в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П, а также в ряде других его решений (например, Определениях от 2 ноября 2006 г. № 540−0, от 17 июня 2008 г. № 435−0-0, от 25 января 2012 г. № 114−0-0).

Вместе с тем следует учитывать, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в конечном счете в единую систему органов публичной власти в государстве, с помощью которой народ осуществляет свою власть (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Будучи организационно обособленными публично-властными структурами, они находятся в сложной системе взаимосвязей, характеризующихся конституционно ориентированным социально-целевым единством их предназначения. Нормативное содержание таких взаимосвязей определяется положениями ст. 1, 2, 3, 7, 17 и 18 Конституции РФ, по смыслу которых государство в целом, в лице всех своих конституционно обусловленных публично-властных структур, выступая сложной организационно-правовой формой управления публичными делами (общенационального, регионального, местного уровня), обеспечивает выполнение своих функций, гарантирует реализацию прав и свобод человека и гражданина на всей территории независимо от места жительства.

Конституционный Суд РФ в своей практике исходит из того, что ст. 12 Конституции направлена не на отрицание любых форм организационного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, а на исключение решающего участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, подмены органов местного самоуправления органами государственной власти при решении вопросов местного значения (Постановление от 24 декабря 2012 г. № 32-П). В этом же Постановлении подчеркивается, что Конституции РФ свойственно признание ценности различных неимперативных форм сотрудничества между государственным и муниципальным уровнями публичной власти. Развивая этот подход в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П, Конституционный Суд РФ констатировал: самостоятельность местного самоуправления служит не только пределом, ограничивающим произвольное вмешательство органов государственной власти в дела местного самоуправления, но и базой для его интеграции в систему публичной власти и поддержания в ней — на основе баланса интересов — межуровневого взаимодействия (абз. 1 и. 2.1 мотивировочной части).

Своеобразное взаимопереплетение государственно-властных и муниципалъно-самоуправленческих начал в сфере местного самоуправления признает и Европейский суд по правам человека, причем не в абстрактно-доктринальной форме, а применительно к российской конституционной модели местного самоуправления. Соответствующий подход был сформулирован им впервые при решении вопроса о приемлемости жалобы Г. П. Герасимовой против Российской Федерации^[1]. Основанием для данной жалобы послужил судебный спор между заявительницей и Управлением социальной защиты населения г. Чапаевска по поводу выплаты ей денежных средств. Обосновывая недопустимость принятия обращения к рассмотрению, власти Российской Федерации утверждали, в частности, что Управление социальной защиты населения администрации г. Чапаевска является муниципальным учреждением администрации г. Чапаевска. Последняя представляет собой орган местного самоуправления, который в соответствии со ст. 132 Конституции РФ и ст. 31 БК РФ обладает свободой в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета. Европейский суд, не согласившись с приведенными аргументами, указал следующее. В соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании Конституции и иных законов (см., mutatis mutandis, Решение Европейской комиссии, но делу «Ротентурм Коммюн против Швейцарии» (Rothenthurm Commune v. Switzerland) от 14 декабря 1988 г., жалоба № 13 252/87; Решение Европейской комиссии, но делу «Аюнтамьенто де X. против Испании» (Ayuntamiento de X. v. Spain) от 7 января 1991 г., жалоба № 15 090/89, Decisions and Reports (DR) 59. P. 251). Далее Европейский суд указал, что в международном праве термин «государственная организация» не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. Исходя из этого, Европейский суд счел, что Управление социальной защиты населения г. Чапаевска несомненно является государственной организацией, что подтверждается ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Соответственно, Суд пришел к выводу, что должником в соответствии с решением Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 г. являются органы государственной власти.

Конституционные подходы к соотношению местного самоуправления и государственной власти получили свою конкретизацию в Федеральном законе № 131, который, в отличие от прежнего правового регулирования, закрепил ряд институтов взаимодействия государственной и муниципальной управленческих подсистем. Речь идет, в частности, об институтах выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, делегировании полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления, участии органов государственной власти субъекта РФ в процедуре назначения на должность, но контракту главы местной администрации и контроля за его деятельностью по реализации переданных государственных полномочий, а также удаления главы муниципального образования (главы местной администрации) в отставку.

Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления обусловливается принципиальной общностью вопросов местного значения и предметов ведения органов государственной власти субъектов РФ, что предопределяет и необходимость координации деятельности по осуществлению полномочий в соответствующих сферах.

Таким образом, конституционное регулирование местного самоуправления в Российской Федерации и его конкретизация в отраслевом законодательстве предполагают не жесткое отграничение местного самоуправления от государственной власти, но базирующееся на их организационном обособлении и одновременно на социально-целевом единстве взаимодействие в рамках реализации конституционных функций государства, сочетающих общенациональные и муниципальные интересы. Они не могут быть достигнуты иначе, как путем конструктивного сотрудничества субъектов публичной власти различной территориальной и компетенционной сферы деятельности.

• [1] См.: Окончательное решение Европейского Суда по правам человекаот 16 октября 2004 г. по вопросу приемлемости данной жалобы // Журнал российского права. 2005. № 1. С. 115—119.