Порядок анализа и обработки информации

Информация, включаемая в базу данных государственного мониторинга земель, подлежит обязательному документированию. Документирование информации осуществляется в соответствии с федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» и другими нормативными правовыми документами.

Документированная информация государственного мониторинга земель является открытой и общедоступной за исключением данных, отнесенных законодательством Российской Федерации к информации ограниченного доступа. Порядок предоставления документированной информации органам государственной исполнительной власти, местного самоуправления, физическим и юридическим лицам определяется Правительством Российской Федерации. Документированная информация мониторинга земель в установленном порядке вносится в государственный земельный кадастр, в последующем — в государственный кадастр недвижимости.

Положение об осуществлении государственного мониторинга земель утверждено Постановлением Правительства РФ № 846 от 28 ноября 2002 г. (далее — Положение). Данным Положением дублируются задачи, решаемые при проведении мониторинга, закрепленные в ЗК РФ.

В соответствии с п. 4 Положения мониторинг земель включает в себя:

• а) сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;
• б) непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;
• в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Что касается целей осуществления мониторинга земель, то необходимо отметить, что (как и в ЗК РФ) в данном Положении они не определены. Поэтому для того, чтобы иметь представление о целях, которые преследуются при проведении мониторинга земель, необходимо обратиться к ФЗ «Об охране окружающей среды». В ст. 63 данного Закона закреплено положение о том, что государственный мониторинг окружающей среды осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Согласно п. 5,6 Положения о мониторинге земель осуществление мониторинга, регулирование деятельности в сфере ведения мониторинга земель, а также утверждение методических и нормативно-технических документов возлагается на Федеральную службу земельного кадастра России.

Таким образом, государственный мониторинг земель реализуется через систему наблюдений с фиксацией состояния наблюдаемого объекта по заданной номенклатуре показателей через определенные (заданные) временные промежутки с целью получения динамической характеристики, позволяющей судить о характере и направлении изменений объекта наблюдений. Подобная необходимость определена Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28. 11. 2002 г. № 846, где регламентировано, что съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на:

базовые, периодические, оперативные Мониторинг в соответствии с Положением об осуществлении государственного мониторинга земель включает в себя сбор информации о состоянии земель, ее обработку и хранение, непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования, анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. Хранение данных, полученных в ходе проведения мониторинга после их систематизации, осуществляется в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства.

В соответствии с этим утверждением Положения об осуществлении государственного мониторинга земель задачей мониторинга земель является, по сути, текущий учет земель, включая характеристику правого режима земель («…непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования).

Поэтому содержание государственного мониторинга земель следует расширить от мониторинга состояния и использования земель до мониторинга правового режима, использования земель, качественного и экономического состояния земель.

При этом в содержании работ по мониторингу следует рассматривать методы и методики сбора, хранения и предоставления информации, а также анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. То есть мониторинг земель не является чисто техническим действием.

В соответствии с федеральным законом «О мелиорации земель» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 142) мониторинг мелиорированных земель в виде систематических наблюдений за состоянием мелиорированных земель по их гидротехническим, техническим и иным характеристикам определен составной частью государственного мониторинга земель [статьи 19 и 21 закона «О мелиорации земель"].

Федеральным законом «О государственном регулировании плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 29, ст. 3399) мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предусматривающий проведение почвенных, агрохимических, фитосанитарных и токсико-экологических обследований отнесен также в состав государственного мониторинга земель [статья 16 закона «О государственном регулировании плодородия земель сельскохозяйственного назначения"].

В соответствии с п. 15 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. Федеральная служба земельного кадастра России преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), ее функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы Министерству экономического развития и торговли РФ.

В пункте 5 Положения о мониторинге земель закрепляется, что мониторинг осуществляется Федеральной службой земельного кадастра России во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Из приведенной формулировки не совсем ясно, осуществляют ли самостоятельно мониторинг земель или могут ли его осуществлять государственные органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Если, например, предполагается, что органы местного самоуправления также могут осуществлять мониторинг земель, то тогда нельзя вести речь только о государственном мониторинге земель, так как государственный мониторинг земель не может включать в себя мониторинг земель, осуществляемый органами местного самоуправления (муниципальный мониторинг), в связи с тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Возможно, в данном случае предполагается, что часть функций по осуществлению государственного мониторинга земель органы государственной власти могут делегировать органам местного самоуправления. Тем не менее это не отражено в Положении о мониторинге земель.

Согласно п. 9 Положения о мониторинге земель Федеральная служба земельного кадастра России (ныне Роснедвижимость), ее территориальные органы и организации осуществляют мониторинг с использованием автоматизированной информационной системы, функционирующей во взаимодействии с автоматизированными информационными системами органов государственной власти и органов местного самоуправления. В данном случае не ясно, подразумеваются ли только органы исполнительной власти или здесь также речь идет и об органах законодательной (представительной) власти.

В соответствии с Приказом Министерства экономического развития и торговли РФ № 255 от 20 сентября 2004 г. «Об утверждении структуры территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» территориальные органы — комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, а также службы земельного кадастра Федеральной службы земельного кадастра России должны быть переименованы в территориальные органы — управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (управления Роснедвижимости). В каждом субъекте Российской Федерации должны функционировать территориальные органы Роснедвижимости.

В связи с тем, что в каждом субъекте РФ должно функционировать управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, а наряду с ним в каждом субъекте РФ имеется орган исполнительной власти субъекта РФ по земельным ресурсам, подведомственный высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ, необходимо четко распределить между ними функции по осуществлению государственного мониторинга земель.

Согласно Постановлению Правительства РФ № 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)» от 31 марта 2003 г. экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Данные, полученные в результате проведения мониторинга земель, могут дублировать данные, полученные в результате проведения мониторинга других видов природных ресурсов. Например, в соответствии со ст. 69 Лесного кодекса РФ мониторинг лесов представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики лесного фонда. Порядок осуществления мониторинга лесов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесного хозяйства.

Постановлением Коллегии Федеральной службы лесного хозяйства России № 10 от 21 октября 1993 г. утверждены Основные положения лесного мониторинга в России, в соответствии с п. 1.3 которых объектом лесного мониторинга является весь лесной фонд России, независимо от форм собственности на землю и лес. Согласно Лесному кодексу РФ лесной фонд образуют все леса за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли) (ст. 7 ЛК РФ).

Для успешной полноценной непрерывной реализации мониторинга земель, правового регулирования обмена информацией между федеральными органами исполнительной власти, а также между указанными органами и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, закрепленного в п. 10 Типового регламента, не достаточно. Необходима более детальная правовая регламентация данного вопроса на уровне постановления Правительства РФ (регулирование отношений между федеральными органами исполнительной власти) и федерального закона (регулирование отношений между Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, его территориальными органами и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления).

Законодательно не урегулированы полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере нормотворчества, то есть в сфере издания ими нормативных правовых актов, регулирующих вопросы мониторинга земель на соответствующем уровне (субъекта РФ или муниципального образования).