Конституционное разграничение компетенции между РФ и ее субъектами

Реферат

Дисциплина: Конституционное право Тема: Конституционное разграничение компетенции между РФ и ее субъектами

Содержание Введение

1. Понятие предмета ведения, компетенции РФ и ее субъектов

2. Конституционное разграничение компетенции между РФ и ее субъектами

2.1 Предметы ведения РФ

2.2 Предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации

2.3 Предметы ведения субъектов РФ

3. Реализация конституционного принципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами Заключение

Актуальность темы

Одной из важнейших проблем становления новой российской государственности на современном этапе является укрепление и развитие федеративных начал, строительство адекватной отечественным реалиям модели федеративных отношений. Ее относительно самостоятельной составной частью является проблема разграничения властных функций и полномочий компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Как указывал в своем Послании Федеральному собранию Российской Федерации Президент России В. В. Путин, «ключевой задачей» российского государства на современном этапе является «работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровням власти». Решение этой задачи необходимо, по словам Президента, «для повышения эффективности государственной политики, стабилизации межбюджетных отношений, внесения большей ясности в организацию российской власти в целом». См.: Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002, 19 апреля.

На данный период тема разграничения компетенции между центром и регионами в Российской Федерации относится к числу наименее проработанных в отечественной юридической литературе. Имеющиеся по этой проблематике труды рассматривают разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами в основном в чисто теоретическом плане, без обобщения практики реальных взаимоотношений между Россией и ее составными частями. В них присутствует большой разброс мнений и взглядов, что образует широкое поле для дискуссий. Вышесказанное еще раз подчеркивает актуальность темы настоящей работы.

Целью реферата является анализ теории, нормативно-правовой базы и практики разграничения компетенции между Российской федерацией и ее субъектами, определение путей реализации конституционного принципа разделения предметов ведения и полномочий между органами федеральной власти и органами власти субъектов федерации с учетом накопившегося опыта отношений федерации с ее субъектами.

Исходя из цели, определены основные задачи исследования:

? раскрыть понятие предмета ведения, компетенции РФ и ее субъектов;

? изучить основы конституционного разграничения компетенции между РФ и ее субъектами;

? охарактеризовать реализацию конституционного принципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Объектом исследования выступают конституционно-правовые отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также принципы федеративного устройства Российского государства, закрепленные в Конституции РФ.

Предметом исследования являются правовые проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, общественные отношения, возникающие в связи с разрешением этих проблем и конституционно-правовые нормы их регулирующие.

Методологическую базу исследования составляют разнообразные общенаучные и специальные методы познания: диалектический, логический, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.

Теоретическая основа исследования сформировалась в результате изучения и использования научных трудов отечественных авторов в области теории государства и права, таких как Баглай М. В., Умнова И. А. Топорнин Б.Н., Глигич-Золотарева М.

Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральные законы.

Структура работы отражает основные обозначенные задачи исследования и включает введение, три раздела, заключение и список литературы.

1. Понятие предмета ведения, компетенции РФ и ее субъектов Анализ Конституции Российской Федерации и федерального законодательства приводит нас к выводу об известной путанице в толковании содержания и применении терминов «предметы ведения», «полномочия», а также вопроса об их отнесении к тем или иным субъектам права См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 159−172.

Традиционно в российской правовой науке принято считать, что полномочия принадлежат органам власти, а предметы ведения — публично-территориальным образованиям.

Обобщающим для понятий «предмет ведения» и «полномочия» является понятие «компетенция». Если учесть все общепринятые признаки компетенции, то под ней обычно понимается круг, система полномочий (прав и обязанностей) в определенной сфере отношений.

В таком контексте предметы ведения следует понимать как «крупные области государственной жизни, выделенные для организации управления и правового регулирования» См.: Белкин А. А. О некоторых вопросах разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном устройстве // Право и жизнь. 1996. № 9. С. 41.

Указанная позиция получает подтверждение в литературе, более того, предметы ведения, как юридически определенные сферы и объекты воздействия, как компоненты включаются в компетенцию.

В соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации субъектами обладания предметов ведения признаются сама Российская Федерация и ее субъекты. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: Собр. законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176. в ст. 2 нормативно закреплял содержание понятий «предмет ведения» и «полномочия», и относил предметы ведения к Российской Федерации и ее субъектам, а полномочия к их органам государственной власти. При инкорпорации норм этого закона в гл. ?V.1 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в новой его редакции Собр. законодательства РФ. 2003. № 27. (ч. 2). Ст. 2709. эти дефинитивные нормы утратили силу. Однако это вовсе не означает, что федеральный законодатель будет понимать под приводимыми понятиями что-то иное, так здесь воспроизводились общепризнанные положения о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения — сферу компетенции.

Вышеуказанный анализ позволяет нам говорить о более широкой сфере применения категории «компетенция», которая может относиться как к органам власти, так и к публично-территориальным образованиям, причем компетенция первых производна от компетенции последних. Следовательно, можно говорить о разграничении именно компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Тем не менее, с точки зрения юридической чистоты используемой нами терминологии следует также использовать нормативно закрепленные понятия.

Конституционное разграничение компетенции РФ и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции «Федеративное устройство» — ст. ст. 71 и 72, где установлены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

компетенция полномочие власть

2. Конституционное разграничение компетенции между РФ и ее субъектами

2.1 Предметы ведения Российской Федерации Предметы ведения Российской Федерации — это круг вопросов, отнесенных Конституцией РФ к исключительному ведению России как федерального центра.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:

· принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

· федеративное устройство и территория Российской Федерации,

· регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

· установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

· федеральная государственная собственность и управление ею;

· установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

· установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

· федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

· федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

· внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира;

· внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

· оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

· определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

· судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

· федеральное коллизионное право;

· метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

· государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

· федеральная государственная служба.

В юридической литературе отмечается, что при определении предметов ведения Российской Федерации имеют место неточности и противоречия. Например, перечень предметов ведения РФ включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. Так, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению РФ. Одновременно эти же вопросы в п. «б» ст. 72 Конституции РФ отнесены к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

И.А. Умнова констатирует и тот факт, что данный в ст. 71 перечень предметов ведения Российской Федерации неполон См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализмаМ.1999. С. 159. Из содержания ряда других статей Конституции РФ следует, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст. 70 Конституции РФ); введения чрезвычайного положения (ст. 56, 88 Конституции РФ); введения военного положения на отдельных территориях РФ (ст. 87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения РФ в ст. 71.

Таким образом, исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

2.2 Предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

· защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

· вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

· разграничение государственной собственности;

· природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

· общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

· координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

· осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

· установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

· административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

· кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

· защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

· установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

· координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

И хотя перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, данный в ст. 72 Конституции, является закрытым, но, как отмечается в юридической литературе, фактически он неточен и неполон.

И.А. Умнова, обстоятельно исследовавшая эту проблему, приходит к выводу, что «несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализмМ. 1999. С. 191. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции».

Например, вопросы социального обслуживания, которые по своему характеру явно должны относиться к предметам совместного ведения в перечне вопросов, установленных в ст. 72 Конституции РФ, отсутствуют. Согласно пункту «е» данной статьи, к совместному ведению отнесены лишь вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение. Социальное обслуживание — это категория, которая по смыслу значительно шире, нежели социальная защита. Социальное обслуживание подразумевает и предоставление разных социальных услуг, спектр которых чрезвычайно многообразен См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализмМ. 1999. С. 194.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В случае отсутствия федерального закона действует закон субъекта РФ.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, но после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

2.3 Предметы ведения субъектов РФ

Предметы ведения субъектов РФ определены в Конституции РФ по остаточному принципу, а именно: в Российской Федерации к ведению субъектов РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов См.: Овсепян Ж. И. Источники российского конституционного права // Северо-кавказский юридический вестник. — Ростов-на-Дону, 2003. — № 1. — с.29−51

При этом следует различать:

· предметы ведения субъектов Федерации;

· предметы исключительного ведения субъектов Федерации.

В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами.

Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Приоритет правовых актов субъектов Федерации перед правовыми актами Федерации существует только по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, и в этой связи очень важно определить предметы исключительного ведения субъекта Федерации.

3. Реализация конституционного принципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами является элементом, характеризующим суть любой федерации, и применительно к Российской Федерации его можно отнести к основному принципу федеративного устройства России.

Как уже отмечалось, несмотря на основополагающий характер принципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, к сожалению, формально-юридически в Основах конституционного строя Российской Федерации он не обозначен См.: Дамдинов Б. Д. Государственный суверенитет в системе принципов федеративного устройства: некоторые проблемы теории и практики // Сиб. юрид. вестн. 2003. № 4. С. 18−19. Фрагментарно, в части разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, этот принцип закрепляется в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. Развернуто определить содержание этого принципа нам позволяет системное толкование ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с нормами Основ конституционного строя.

По способу структурирования предметов ведения между федерацией и ее субъектами выделяют элементы либо дуалистического, либо кооперативного федерализма.

При дуалистическом федерализме считается, что федеральная и региональная власть осуществляется раздельно и компетенция между федерацией и ее субъектами четко разграничивается через закрепление перечней предметов ведения федерального и регионального уровней или реже через установление исключительной компетенции федерации.

Кооперативный федерализм предусматривает наличие, кроме сфер исключительного ведения федерации и ее субъектов, либо только исключительной сферы ведения федерации, также сферу совместного ведения, в которой полномочия осуществляют и органы федерации, и органы ее субъектов.

Российская конституционная модель разграничения компетенции по всем признакам признается кооперативной, когда в соответствии с федеральной Конституцией выделяют три сферы ведения: ст. 71 закрепляет сферу исключительного федерального ведения; ст. 72 закрепляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; ст. 73 по остаточному принципу определяет сферу ведения субъектов Российской Федерации.

Проблемы, возникающие при разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, следует отнести насчет того, что закрепленная конституционная модель разграничения является результатом компромисса между федеральными и региональными элитами на момент принятия действующей федеральной Конституции.

Несовершенство действующей конституционной модели разграничения компетенции выражается в частности в том, что разграничиваются сферы общественных отношений (например, внешняя политика, оборона, безопасность), отрасли законодательства (например, п. «о» ст. 71, п. «к» ст. 72), конкретные объекты правового регулирования (бюджет, налоги), конкретные права (например, п. «г» ст. 71), неопределенные, с формально-юридической точки зрения категории (вопросы, общие вопросы, координация). Кроме проблем технико-юридического характера, возникают вопросы и со сферой совместного ведения, в которой не установлены принципы, критерии, пределы федерального и регионального правового регулирования и где сейчас «…реализация полномочий в этой сфере все более напоминает осуществление федерацией своих „собственных“ полномочий» См.: Глигич-Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы // Федерализм. 2003. № 2. С. 50

Считая сферу совместного ведения изначально конфликтогенным фактором, некоторые авторы предлагают упразднить ее См.: Карасев М. Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации: необходимы серьезные изменения // Журн. рос. права. 2001. № 9. С. 37−42., перейдя к дуалистической модели разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Менее радикальным представляется предложение о «раскассировании» значительной части предметов совместного ведения через передачу их либо федерации, либо ее субъектам См.: Лысенко В. Н. Развитие Федерации и Конституция России // Государство и право. 1997. № 8. С. 17.

Существование сферы совместного ведения в России обусловлено объективно, так как ни в одной федерации вопрос разграничения компетенции на две сферы ведения — федеральную и субъектов федерации — не решен окончательно, и поэтому модель кооперативного федерализма наиболее близка природе государственного устройства России.

Более важным представляется вопрос о разграничении полномочий в сфере совместного ведения в рамках существующей конституционной модели.

В качестве решения накопившихся проблем предлагается не упрощение модели разграничения предметов ведения, а напротив — ее качественное усложнение, переход к сложной дифференцированной модели См.: Глигич-Золотарева М. Указ. соч. С. 52−53. С этой точки зрения, оптимальной представляется австрийская модель разграничения, в соответствии с которой предусматривается четыре сферы ведения:

1) федеральная (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат федерации);

2) земельная (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат землям);

3) совместная (законодательные полномочия принадлежат федерации, а исполнительные — землям);

4) рамочная (законодательные полномочия принадлежат и федерации и землям в пределах, устанавливаемых федерацией, а исполнительные полномочия принадлежат землям).

Симпатии к австрийской и германской моделям выражал Д. Н. Козак, который через системное толкование ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ч. 1 и 2 ст. 76 и другими конституционными нормами, вывел подход к разграничению компетенции между Российской Федерацией и субъектами условно называемый «компетенционным». В основе этого подхода лежит соображение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий по вертикали предполагает и разграничение полномочий по горизонтали.

«Компетенционный» подход к разграничению предметов ведения и полномочий в России предполагает, что:

1) разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации осуществляется исключительно Конституцией Российской Федерацией в ее ст. 71, 72, 73;

2) предметы совместного ведения, перечисленные в ст. 72 Конституции Российской Федерации, не полежат разграничению (разделению) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются федеральными законами и в случаях, установленных в федеральных законах, договорами;

4) в федеральном законе по предмету совместного ведения должны быть указаны:

— компетенция Федерального Собрания Российской Федерации;

— компетенция Президента Российской Федерации;

— компетенция Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти;

— законодательная компетенция субъектов Российской Федерации;

— процедуры взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти См.: Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журн. рос. права. 2002. № 5. С. 3−11.

В соответствии с этими положениями Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (руководитель — Козак Д.Н.) было предложено в сфере совместного ведения выделить две группы полномочий:

1. Полномочия, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов Российской Федерации. Поэтому федеральное регулирование здесь может быть только рамочным.

2. Полномочия, возлагаемые на субъекты Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Следовательно, здесь предполагается детальное федеральное регулирование и контроль См.: Хабриева Т. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2003. № 2. С. 9−10.

Фактически Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в гл. ?V.1 устанавливает следующие группы полномочий:

1. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Субъекты федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование этих полномочий и финансируют реализацию этих полномочий за счет средств своих бюджетов (п. 1 ст. 26.1, ст. 26.2);

2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Федерация здесь осуществляет рамочное правовое регулирование (п. 2 ст. 26.1, п. 1 и 4 ст. 26.3);

3. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета. Федерация здесь осуществляет детальное правовое регулирование и контроль за исполнением реализуемых полномочий (п. 7 ст. 26.3);

4. Полномочия по предметам ведения Российской Федерации, которые могут осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 26.3).

Таким образом, «компетенционный» подход к разграничению компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами с использованием критерия финансирования, активного использования делегирования полномочий в законодательных и договорных формах, привел к тому, что на уровне федерального законодательства конституционная модель разграничения оказалась существенно модернизированной, причем в виде весьма близком к австрийской и германской моделям.

Наблюдавшаяся ранее конкуренция между законодательной и договорной формами разграничения компетенции окончательно решена в пользу первой.

Следует признать, что на первоначальных этапах развития российского федерализма договоры о компетенции, в политическом смысле, сыграли определенную стабилизирующую роль, но в правовом смысле, их значение носило больше деструктивный характер. Однако отсюда не следует, что необходимо вообще отказаться от договорных форм разграничения компетенции См.: Лексин И. В. Институт договора о разграничении компетенции: возможности и пределы применения в современной России // Право и власть. 2002. № 2. С. 67−70., так как разнообразие ситуаций, возникающих в российском федерализме, не позволяет их полностью урегулировать законом.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», прямо не предусматривая законодательное разграничение полномочий по предметам совместного ведения, допускал его и даже утверждал его приоритетность по отношению к договорному регулированию См.: Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: сб. докл. М., 2000. С. 61.

После инкорпорации норм упомянутого закона в гл. ?V.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закон окончательно закрепил приоритет законодательного разграничения компетенции в ст. 26.7, закрепив исключительность случаев договорного разграничения компетенции.

К сожалению, закон не содержит четких критериев определения степени, глубины федерального регулирования по предметам совместного ведения, что в отраслевом законодательстве выражается в том, что пределы правового регулирования субъектов Российской Федерации чрезвычайно сужаются.

В заключении хочется отметить, что в основе конституционного разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, особенно при кооперативной ее модели, должен находиться принцип субсидиарности, когда «…вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх» См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно — правовое исследование) / отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 188. В отношении Российской Федерации этот принцип можно дополнить следующими: принципом рамочного федерального регулирования, «отраслевым» принципом и принципом сотрудничества См.: Черепанов А. В. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журн. рос. права. 2003. № 9. С. 32−39.

Заключение

Обобщая изложенное, можно прийти к выводу, что в теории и практике конституционного права все более осознается необходимость разработки системы принципов конституционного разграничения компетенции по предметам совместного ведения, обеспечивающих оптимальный баланс между федеральной и региональными властями, конституционную самостоятельность регионов и единство Российского государства. См.: Чурсина Е. В. О правовом регулировании принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения // Юридические науки. — М.: Компания Спутник+, 2005, № 4. — С. 71−81

Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. Разумеется, в Конституции Российской Федерации осуществить это невозможно. Нужны федеральные законы, издание которых по многим вопросам совместного ведения явно запаздывает. Субъекты Российской Федерации, либо заполняя правовой вакуум, либо действуя на опережении, издают правовые акты по вопросам имеющим федеральное значение.

Несовершенство разграничения компетенции рассматриваемых органов государственной власти законодатель понимает. Намечено издание законов, посвященных данному вопросу. Такую направленность будут иметь предполагаемые законы Российской Федерации о разграничении предметов ведения, делегирования полномочий между федеральными и региональными органами, об общих принципах организации власти субъектов Российской Федерации.

1. Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009.

2. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»: Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ (с изм. и доп. от 20 мая 2002 г.) (утратил силу) // Собр. законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

3. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 05.04.2010) // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5005.

4. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: ФЗ от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 27. (ч. 2). Ст. 2709

2. Учебная и научная литература

1. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 2001 г.

2. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализм — М. 1999.

3. Глигич-Золотарева М. Указ. соч.

4. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно — правовое исследование) / отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001.

3. Периодическая печать

1. Белкин А. А. О некоторых вопросах разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном устройстве // Право и жизнь. 1996. № 9.

2. Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма// Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: сб. докл. М., 2000.

3. Глигич-Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы // Федерализм. 2003. № 2.

4. Дамдинов Б. Д. Государственный суверенитет в системе принципов федеративного устройства: некоторые проблемы теории и практики // Сиб. юрид. вестн. 2003. № 4.

5. Карасев М. Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации: необходимы серьезные изменения // Журн. рос. права. 2001. № 9.

6. Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журн. рос. права. 2002. № 5.

7. Лексин И. В. Институт договора о разграничении компетенции: возможности и пределы применения в современной России // Право и власть. 2002. № 2.

8. Лысенко В. Н. Развитие Федерации и Конституция России // Государство и право. 1997. № 8.

9. Овсепян Ж. И. Источники российского конституционного права // Северо-кавказский юридический вестник. — Ростов-на-Дону, 2003. — № 1.

10. Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной"// Российская газета. 2002, 19 апреля.

11. Хабриева Т. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2003. № 2.

12. Черепанов А. В. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журн. рос. права. 2003. № 9.

13. Чурсина Е. В. О правовом регулировании принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения // Юридические науки. — М.: Компания Спутник+, 2005, № 4