Основные тенденции развития федерализма за рубежом

Если говорить очень коротко, то господствующая тенденция в мире — это движение федеративных государств к унитаризму. Так, не смотря на то, что традиции и основной Закон ФРГ основаны на идее кооперативного федерализма, т. е. предусматривается в т. ч. и презумпция компетенции Земель, в современных условиях общепризнано, что федерация в Германии в унитарное государство. Аналогичная ситуация по сути дела и в США, где анализируя общую тенденцию централизации в системе американского федерализма, исследователи приходят к выводу о том, что несмотря на это сохраняется жизнеспособность (пока еще) американской федерации. Даже в тех странах, где был всплеск сепаратизма (как, например, Канада), новым политическим силам достаточно легко удавалось «приглушать» даже самые радикальные требования.

Экономическая интеграция.

В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Так, Конституция США устанавливает: «Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США... лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры... отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов». Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением: «Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделены: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинций и б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций». Изъятие из этого принципа допускается только в том случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чем в целом по стране. Наиболее последователен в этом вопросе Федеральный конституционный закон Австрийской Республики: «Территория федерации едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения» Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры. Субъекты федераций вправе предусматривать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц на своих территориях. Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и «обременяющие» торговлю ограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т. п.). Механизмы регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т. п. Есть, правда, определенные вариации в разграничении предметов ведения, но в целом они малосущественны. В регулировании экономических отношений федеральные органы опираются в основном на формы и методы финансовой политики (налоги, дотации и т. п.), не пренебрегая — при необходимости — и средствами директивного руководства (регулирование цен, введение запретов и т. п.). Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка «слабым» или «бедным» штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном законе ФРГ в котором отмечается: «Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории федерации... «. Представляет интерес и основного закона, в которой подчеркивается: «Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса» .

Политическая интеграция

Входящие в состав федераций штаты, земли, провинции и кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из состава союза (сецессии), не обладают верховенством на своей территории, не имеют независимости в международных отношениях. Право выхода за субъектами федераций не признается ни в одной из буржуазных конституций, а попытки — подавляются силой оружия, как это было в период войны с Зондербундом в 1847 г. в Швейцарии и в ходе Гражданской войны (1861−1865 гг.) в США, либо политико-правовыми средствами (отказ в праве выхода штату Западная Австралия в 1938 г.). В начале 30-х гг. XIX столетия Венесуэла отделилась от Федерации Великая Колумбия, а в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур. Но в том и в другом случаях сецессия была проведена в экономически слаборазвитых странах. Субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять и в том случае, когда в Конституции и законах отдельных штатов встречаются противоречащие им предписания». Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины, Мексики, Венесуэлы, Канады и ряда других государств, предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов федерации. Лишены субъекты федерации и права выступать в международном общении. В Швейцарии последние международные договоры были заключены кантонами от своего имени в 40-х гг. прошлого столетия, Американские штаты изначально были лишены этого права даже в период конфедерации (1781−1789 гг.). Не признает его за субъектами федераций и международное право, хотя практике известны случаи заключения субъектами федераций международных соглашений (например, так называемые «культурные соглашения» между канадской провинцией Квебек и Францией). Субъекты федераций не суверенны. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции о суверенитете молчат. И лишь отдельными конституциями (Швейцарии, Мексики) за субъектами федераций формально признан суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией. В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют образцам построения федеральных органов даже в тех государствах, в которых конституции практически не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям (США и Австралия). Впрочем, в большей части конституций (Мексика, Аргентина, Бразилия, Канада) дается подробное описание структуры и организации органов власти субъектов федераций. В Швейцарии конституции кантонов санкционируются федеральной властью. В Индии право принятия собственной конституции предоставлено только одному штату — штату Джамму и Кашмир. В развитии процессов политической интеграции особая роль принадлежит праву федеральных органов действовать непосредственно на территории субъектов федераций и механизмам финансовой политики. Финансовая централизация проведена практически во всех федерациях. Так, например, в Канаде бюджетные источники были централизованы еще в 30-е гг. XX столетия, в ФРГ — в 1969 г. Субъекты федераций сохраняют незначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающими политические возможности штатов, провинций, земель и кантонов. Мощное влияние на развитие политической интеграции оказывает централизация структуры политических партий. Причем этот процесс наблюдается и в федерациях с традиционно децентрализованными партийными системами (США, Швейцария). В ряде конституций предусматриваются особые правовые рычаги воздействия на членов партии. Так, например, в Индии в соответствии с 52 поправкой к Конституции (1985) члены Парламента могут быть лишены депутатского мандата в случае нарушения партийной дисциплины. В арсенале федеральных властей имеется немало других испытанных орудий политического и правового воздействия. В США по распоряжению Президента на территории штатов могут вводиться войска для защиты их от «внутренних беспорядков» и защиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарского Союза, «Союз гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных, их конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан». А в случае угрозы для них вводит на территориях кантонов чрезвычайное положение, приостанавливая реализацию прав граждан и полномочий кантональных властей. Столь же всеобъемлющим положения о чрезвычайном положении в конституциях ФРГ, Канады, Индии. Усилению роли федерации способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает ей широкую социальную базу. Процессы политической интеграции развиваются не только по вертикали в направлении все возрастающей роли федеральных органов. Определенную роль в них играют те процессы, которые складываются по горизонтали — между субъектами федераций. Существует большое число консультативных органов, координирующих усилия штатов, провинций, земель и кантонов. Но значение их в общем невелико. В ряде федераций (Канада, Австралия) они действуют под контролем центральных властей. Последние умело направляют их деятельность в нужное для федерации русло и решительно пресекают любые попытки субъектов федераций расширить свои права. Конституционной гарантией верховенства федерации в этой области служат статьи конституций, требующие от субъектов федераций передачи заключенных между ними соглашений на одобрение центральных властей.

Правовая интеграция.

Развитие общественной жизни ставит задачу обеспечения единообразного правового регулирования. В федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов. Своеобразным правовым итогом процессов интеграции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях — преимущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена выше. Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан. Третья форма интеграции права — принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии — на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федераций. Развитие процессов правовой интеграции дает сложную, порой — противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономической и политической жизни. Во многом это объясняется фактором «вторичности» права по отношению к экономическим и политическим явлениям. Но не только этим. В федерациях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только «господствующую волю всего правящего класса», но и отдельных его группировок, отстаивающих свои особые права и привилегии. Оно обеспечивает также возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяющих союзное государство, способствуя тем самым стабильности государственной власти в целом. В качестве примера можно привести коллизию с Землей Гессен (ФРГ). Земля Гессен по богатству занимает второе место в Федеративной Республике после Баден-Вюртемберга. На другом конце спектра новые земли выше всего ставили подъем условий жизни до западного уровня, а не расширение и даже не обязательно сохранение автономии.

Был достигнут общий консенсус по сокращению условий, необходимых для возможности реализации федерацией данных полномочий, в частности путем одобрения Бундесратом использования этой возможности. В равной степени и предложенное ограничение федерации издавать рамочные законы (скорее чем ее традиционная практика издания обязательных и детальных инструкций в предположительно рамочном законодательстве) было бесспорным. Однако несколько более амбициозное предложение гессенцев предоставить землям дополнительные права в областях совместного и рамочного законодательства не снискало общей поддержки. Целью гессенцев было предоставление землям возможностей «просеивания» прошлого федеративного законодательства, изданного по вопросам совместного и рамочного регулирования, и использования предложенных более узких условий осуществления федерацией своих полномочий как средств «возвращения» обязательств землям. Не получилось, т. к. единым фронтом выступили другие земли и федеральные власти.