Становление австрийского федерализма

Важнейшей правовой основой политического режима демократии в Австрии служит конституция Австрийской республики, которая была разработана и принята в 1920 году при участии крупнейшего юриста-теоретика того времени Ганса Кельзена.

Согласно конституции, преобразовавшие новую Австрию из децентрализованного унитарного государство в федеративное, земли получили широкие права иметь собственную конституцию, ограниченную узкими рамками федеральной конституции, которая предписывает землям парламентскую систему правления. Главой государства был Федеральный президент, обладавший в основном символическими функциями и избиравшийся обеими палатами Федерального собрания на совместном заседании.

В свою очередь законодательная власть Федерации стала осуществляться двухпалатным парламентом, состоящим из Национального Совета и Федерального Совета. Национальный совет является нижней палатой и избирается народом Федерации в соответствии с принципами пропорционального представительства на основе равного, прямого избирательного права, принадлежащего лицам мужского и женского пола, которым к началу избирательной компании исполнилось 19 лет, путем лично осуществляемого тайного голосования. Каждый, обладающий избирательным правом, которому к началу избирательной компании исполнился 21 год, может быть избран.

Срок полномочий Национального совета составляет четыре года, начиная со дня его первого созыва, но в любом случае до дня созыва нового Национального совета. Федеральный президент может распустить Национальный совет, однако по одной и той же причине он может распорядиться об этом только один раз. Руководство Национальным Советом осуществляют президент Национального совета, а также второй президент и третий президент. Эти три президента образуют коллегию и исполняют обязанности федерального президента, когда тот не в состоянии это делать.

Национальный совет ответственен за создание счетной палаты — отдельного органа, который проверяет финансовую деятельность государственных органов и юридических лиц с государственным участием и представляет Национальному совету отчёт об исполнении бюджета. Председатель счётной палаты избирается Национальным советом на двенадцать лет, остальные чиновники счётной палаты назначаются президентом по представлению председателя. Счётная палата ответственна перед Национальным советом.

Федеральный совет является верхней палатой и функционирует в качестве представительства земель. Члены верхней палаты избираются парламентами земель (ландтагами). Каждая федеральная земля в зависимости от численности населения направляет в ландтаг от трёх до двенадцати представителей. Члены Федерального совета не должны входить в состав Ландтага, который их делегирует; однако они должна обладать правом быть избранными в этот Ландтаг. Место председательствующего в Федеральном совете занимают по очереди представители разных земель, сменяющие друг друга через каждые полгода в алфавитном порядке наименование земель.

Для принятия решения Федеральным советом требуется присутствие не менее одной трети членов и простое большинство поданных голосов. Палаты заседают раздельно; единственные два случая совместного заседания — это приведение президента к присяге и объявление войны. Федеральное собрание созывается Федеральным президентом, а в некоторых случаях Федеральным канцлером.

В пределах Федерального совета баланс политических партий подобен количеству в Национальном совете. Федеральный совет показывает более или менее зеркальное отображение политических партий целого государства. В большинстве случаев Федеральный совет только имеет право наложить вето против постановлений Национального совета; это приостанавливающее вето может быть отвергнуто Национальным советом.

Важность Федерального совета зависит от ситуации между сильными политическими лагерями, оказываются ли они в ситуации конфликта или сотрудничают ли они в коалиции.

Для эффективного представления интересов земель возможного Федерального совета, некоторые коренные изменения были бы необходимы. Различные предложения были внесены, например:

• — Прямые выборы его участников;
• — Связан с мандатом своих участников;
• — Право Федерального совета связано с объявлением его согласия в особенности, когда финансовое регулирование находится на повестке дня.

Видный австрийский правовед Т. Елингер, полагал, что Федеральный Совет, служит наглядным примером того, как в рамках парламентской демократии партийные структуры в государстве могут превалировать над федеративными структурами и даже подменять их.

Законопроект вносится в национальный совет по предложениям его членов либо по представлению Федерального правительства. Федеральный совет может вносить в национальный совет законодательное предложение через Федеральное правительство. Закон должен быть последовательно принят Национальным советом и Бундесратом и передан для подписания президенту. Поскольку Австрия является парламентской республикой, президент не имеет права вето.

Конституционные законы или конституционное положение, содержащиеся в обычных законах, могут быть приняты Национальным советом лишь в присутствии не менее половины членов и большинством в две трети поданных голосов; они должны быть четко обозначены как таковые («конституционный закон», «конституционное положение»). Пересмотр всей Федеральной Конституцией, а в том случае, если этого потребует одна треть членов национального совета или Федерального совета, и каждое ее частичное изменение после окончания процедуры должны быть поставлены на голосование народа всей Федерации. При проведении народного голосования решение принимается простым большинством поданных действительных голосов.

Федеральные законы приобретают свой конституционный статус как таковые после их удостоверения подписью Федерального президента. Федеральные законы должны быть опубликованы Федеральным канцлером в Бюллетене Федеральных законов.

Представители земель в бундесрате избираются ландтагами согласно предусмотренной федеральным конституционным законом двойной пропорции: количество представителей одной земли определяется в соответствии с величиной ее населения и колеблется в настоящее время от трех до двенадцати депутатов. Также члены бундесрата избираются в соответствии с весом партийного представительства в ландтаге. В результате использования принципа двойной пропорции соотношение представительства политических партий в бундесрате примерно совпадает с распределением сил в Национальном совете, избираемом напрямую. Соответствующие фракции объединяются по политическим предпочтениям. Естественно, что депутаты от земель в бундесрате практически всегда следуют линии партии, представителями которой они являются. Австрийский бундесрат служит наглядным примером того, как в рамках парламентской демократии партийные структуры в государстве могут превалировать над федеративными структурами и даже иногда подменять их.

Согласно федеральной конституции 1920 года еще одной возможностью для регулирования местных законодательных инициатив из центра является право федерального правительства на предварительное рассмотрение проектов ландтага. Федеральное правительство может выдвинуть возражение, которое после повторного голосования может быть все равно отвергнуто местным парламентом. Однако ввиду того, что возражения федерального правительства определяются, прежде всего, не узкими партийно-политическими, а предметно-деловыми соображениями общей пользы, в отличие от бундесрата, они зачастую побуждают земли к пересмотру принятых ранее законодательных решений.

Важной составляющей австрийского федерального строительства стало перераспределение существенной части государственных полномочий на уровень земель. Окружные администрации были преобразованы в администрации земель. Они являются теми властными структурами, которые служат первой исполнительной инстанцией как земельных, так и федеральных законов. Что касается исполнения последних, то в одних областях, определяемых конституцией, оно осуществляется автономно, тогда как в других — под контролем и по указаниям федерального правительства или отдельных федеральных министров.

У земель остаются все полномочия, не переданные федеральной конституцией в ведение федерации. Однако каталог переданных федерации полномочий охватывает более 200 сфер, вследствие чего землям остаются очень узкие полномочия в области законодательства. В совокупности все это порождает исключительно сложную систему распределения полномочий, в которой полномочия земель тесно переплетены с полномочиями федерации. Над их распределением довлеет к тому же принцип, что полномочия федерации и земель являются всякий раз эксклюзивными. Иными словами, переданное федерации полномочие может быть осуществлено только федерацией и не остается у земель, даже если оно не используется федерацией.

Очень детализированное и жесткое конституционно-правовое регулирование распределения полномочий в принципе превращает любой властный конфликт между федерацией и землями в правовой конфликт. Для решения подобных конфликтов федеральная конституция предусмотрела создание института, который впоследствии получил широкое распространение, — Конституционный суд. Австрия стала первой страной в мире, где был создан специальный суд, полномочный разбирать вопросы о конституционности законов и, в случае необходимости, лишать их юридической силы. Можно сказать, что это положило начало европейской модели судебной проверки законов.

Конституция 1920 года ввела определенный нормативный контроль: либо федеральное правительство могло направить ходатайство о проверке конституционности земельного закона, либо земельное правительство могло направить ходатайство о проверке конституционности федерального закона.

Конституционный суд Австрии располагает соответствующими полномочиями и в отношении административных распоряжений и постановлений. В Австрии федеральное право по определению не имеет никакого преимущества перед земельным правом. Федеральная конституция исходит из принципиального равенства федерального и земельного права.

Это означает, что новый закон, нарушающий прежнее распределение полномочий, обязателен к исполнению всеми государственными органами власти независимо от того, принят ли он на федеральном или земельном уровне. Правовая система, способная эффективно функционировать, опирается на множество предпосылок. Сюда относится не только готовность исполнять решения независимой судебной инстанции. Чтобы такая система не закоснела и не утратила контактов с политической и общественной реальностью, необходима в качестве предпосылки высокая степень готовности и способности к сотрудничеству.

Одна из ключевых особенностей австрийской модели — гибкая договорная основа отношений между федерацией и землями. Наряду с этим существуют институциональные структуры и процедуры, которые регулярно действуют, например «конференция руководителей земельных правительств», в работе которой принимает участие и федеральный канцлер. Еще одним примером является конференция отраслевых министров земельных правительств с участием соответствующего федерального министра, а также конференции иных федеральных и земельных чиновников высокого ранга. В рамках этих форм кооперации не проводится формального голосования. В гораздо большей степени участники заняты тем, чтобы найти и принять компромиссные решения. Сила земель в рамках этой неформальной системы кооперации является значительной уже потому, что на их стороне численное превосходство. Иными словами, нередко одному федеральному министру противостоят девять членов земельных правительств.

Важным результатом постоянного процесса реформ явилась поправка к конституции 1974 года, которая ввела институт государственно-правовых договоров между федерацией и землями. Таким образом, в конституционно-правовом отношении был закреплен метод кооперации между федерацией и землями, который, впрочем, и ранее активно использовался, правда, неформальным образом. Еще одна поправка к конституции 1988 года предоставила землям право заключать международно-правовые договоры с граничащими с Австрией государствами или их частями. Таким образом, австрийские земли частично стали субъектами международного права. За федеральным правительством остаются значительные наблюдательные полномочия. Оно, в частности, должно получить соответствующую информацию еще до начала переговоров; необходимо заручиться его согласием до заключения окончательного договора; полномочия на ведение переговоров и формальное заключение соглашения предоставляет только федеральный президент; заключенный договор подлежит расторжению по требованию федерального правительства.

За последние десятилетия землям удалось сделать свои бюджеты менее дефицитными, чем федеральный. В итоге в рамках этой системы на долю федерации выпадает малоприятная задача по финансированию возрастающих государственных затрат за счет повышения налогов. Поэтому не удивительно, что именно федерация выступила с инициативой о предоставлении землям более широкой финансовой автономии с одновременным возложением на них ответственности перед налогоплательщиками. Существенные финансовые ресурсы государства с господствующей частной собственностью и свободными рыночными отношениями образуются за счет налогов граждан. Поэтому центральным является вопрос, каким образом распределяется между федерацией и землями право распоряжаться этими ресурсами. В Австрии, в соответствии с конституцией, важнейшие налоги остаются в руках федерации. Бюджеты земель финансируются в очень значительной своей части не за счет собственных налогов, а за счет доли от налоговых поступлений федерации (см. таблицу 1).

Доля федерации в обеспечении социальных расходов по совокупности статей превосходит долю земель, что объясняется централизованным, перераспределительным и субсидиарным характером существующей на сегодня в Австрии модели федерализма.

Размер этих долей регулируется федеральным законом с ограниченным сроком действия (как правило, четыре года), но становится сначала предметом переговоров с землями. При этом установки Конституционного суда обязывают федерацию распределять финансовые средства между землями надлежащим образом и соразмерно стоящим перед ними задачам.

Фактически позиции земель на переговорах по «финансовому выравниванию» весьма сильны. Во всяком случае, за последние десятилетия землям удалось сделать свои бюджеты менее дефицитными, чем федеральный. В итоге в рамках этой системы на долю федерации выпадает малоприятная задача по финансированию возрастающих государственных затрат за счет повышения налогов. Поэтому не удивительно, что именно федерация выступила с инициативой о предоставлении землям более широкой финансовой автономии с одновременным возложением на них ответственности перед налогоплательщиками.

Сегодня в Австрии широко распространено мнение, что федерализм повысил, а не снизил расходы на государственное управление. Федерализм считается дорогим. Под давлением обстоятельств, связанных с необходимостью приведения государственного бюджета в соответствие с критериями Маастрихтского договора, федерализм в принципиальном плане вызывает в Австрии массу вопросов. Именно в силу того, что федеральные законы должны исполняться землями, федерация получила возможность «нагружать» административный аппарат земель новыми задачами, расходы по которым должны нести сами земли. Однако в то же время земельное законодательство может породить такие расходы, которые в ходе очередного финансового выравнивания обязательно должны быть учтены в пользу земель и, таким образом, в ущерб федерации.

Несколько лет назад между федерацией и всеми девятью землями был заключен государственно-правовой договор, согласно которому федерация и земли обязуются информировать друг друга о законах и иных правовых актах, находящихся на стадии проекта, с обязательной калькуляцией предполагаемых финансовых издержек. Если соглашение не достигнуто, то сторона, принимающая закон или иной правовой акт, берет на себя все расходы по его реализации.

Данная модель всецело опирается на очерченную выше традиционную для Австрии переговорную культуру. Явится ли она направляющей для принципиального обновления конституционно-правовых структур австрийского федерализма, покажет будущее.

Существует и длинный перечень налогов, взимаемых на местном уровне и пополняющих местный бюджет (см. таблица 2).

Наряду с наличием надежной финансовой базы муниципального управления, основные налоговые сборы в Австрии осуществляются федеральным Центром. Земли же, как уже было сказано, получают значительные субсидии из федерального бюджета для финансирования социальных расходов различного профиля.

Помимо Федерального конституционного закона 1920 года, действует ряд других конституционных законов. Кроме того, конституционные положения содержатся во многих обыкновенных законах. Таковы, например, конституционное положение Закона о гражданстве 1965 года, Закона о политических партиях, о нейтралитете Австрии (закон объявил Австрию зоной постоянного нейтралитета и запретил вступление в военные союзы и размещение иностранных военных баз на территории Австрии).

Предписания конституционных законов впоследствии включались непосредственно в текст Федерального конституционного Закона 1920 года. Однако и сегодня действующая Конституция Австрии представляет собой не единый акт, а серию конституционных актов и конституционных положений, включенных в обыкновенные законы.

В результате совершенствования правовой базы с учетом изменяющихся условий в Австрии сложилась достаточно разработанная система мер для обеспечения защиты прав лиц, принадлежащих к этническим группам. Высокая степень готовности данного государства принять на себя обязательства в отношении этнических групп, безусловно, способствует позитивному отношению немецкоязычного населения страны к австрийским этническим группам и обеспечивает справедливое политическое положение этнических групп и принадлежащих к ним граждан.

Управленческая сторона австрийского федерализма имеет солидную подпорку — и только благодаря этому является дееспособной — в виде высокоразвитой, хотя в правовом отношении и не отрегулированной системы кооперации и координации между федерацией и землями. Существуют институциональные структуры и процедуры, которые регулярно действуют, например «конференция руководителей земельных правительств», в работе которой принимает участие и федеральный канцлер. Еще одним примером является конференция отраслевых министров земельных правительств с участием соответствующего федерального министра, а также конференции иных федеральных и земельных чиновников высокого ранга.

В рамках этих форм кооперации не проводится формального голосования. В гораздо большей степени участники заняты тем, чтобы найти и принять согласованные и взаимоприемлемые решения, которые считаются обязательными если не в правовом, то в политическом отношении. Потенциальные «санкции» могут состоять в отказе от дальнейшего сотрудничества в тех областях, где соотношение интересов может быть не в пользу нарушителя соглашения.

Сила земель в рамках этой неформальной системы кооперации является значительной уже потому, что на их стороне численное превосходство. Иными словами, нередко одному федеральному министру противостоят девять членов земельных правительств, которые в Австрии министрами не называются, но по сути таковыми являются.

Одним из результатов постоянных реформ явилась поправка к конституции (1974 года), которая ввела институт государственно-правовых договоров между федерацией и землями. Таким образом в конституционно-правовом отношении был закреплен метод кооперации между федерацией и землями, который, впрочем, и ранее активно использовался, правда, неформальным образом.

Неформальные соглашения между федерацией и землями и иные формы частно-правовой кооперации были и остаются используемым инструментом сотрудничества и превентивного решения конфликтов и противоречий между федерацией и землями. Подобные соглашения, как правило, не подлежат обжалованию в суде, однако являются действенными в силу потенциальных санкций, остающихся в распоряжении участников договоренности, и стимулируют партнеров к сотрудничеству в различных областях.

Следует, конечно, иметь в виду, что государственно-правовой договор действует строго в рамках конституции и посредством его применения (за исключением случаев принятия федеральных конституционных законов, требующих большинства в две трети голосов в национальном совете и в бундесрате) не может быть достигнуто урегулирование, не соответствующее федеральной конституции, включая конституционное распределение полномочий.

Еще одна поправка к конституции (1988 года) предоставила землям право заключать международно-правовые договоры с граничащими с Австрией государствами или их частями. Таким образом австрийские земли частично стали субъектами международного права.

Конечно, предоставленное право является сильно ограниченным в конституционно-правовом отношении. С одной стороны, оно ограничено проблематикой, которая внутри страны подпадает под компетенцию земель. Кроме того, за федеральным правительством остаются значительные наблюдательные полномочия. Оно, в частности, должно получить соответствующую информацию еще до начала переговоров; необходимо заручиться его согласием до заключения окончательного договора; полномочия на ведение переговоров и формальное заключение соглашения предоставляет только федеральный президент; заключенный договор подлежит расторжению по требованию федерального правительства.

Фактически отдельные земли уже давно имели интенсивные контакты с приграничными государствами, землями, кантонами или регионами, заключали с ними неформальные соглашения, а также развивали институциональные формы неформальной трансграничной кооперации. В правовом отношении этот инструментарий достаточно ограничен. Вместе с тем он не подлежит никакому контролю со стороны федерации и зарекомендовал себя как исключительно приспособленный к удовлетворению практических потребностей земель. Поэтому они в значительной мере продолжают опираться в своей «внешней политике» на этот метод неформальной кооперации и неформальных договоров. Однако после 1988 года ни одна из земель не заключила ни одного формального международно-правового договора.

Таким образом, и в области международных отношений прослеживается характерное для австрийского федеративного государства расхождение между централизованными правовыми структурами и сильным, живым федерализмом на неформальном, политическом уровне.