Муниципальные учреждения. 
Муниципальные учреждения

Муниципальная собственность данная категория давно известна отечественному гражданскому праву. Российский закон не считает муниципальную собственность разновидностью государственной. Это самостоятельная форма (вид) собственности. В нее входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения и другое имущество .

Перечень объектов, подлежащих передаче из государственной собственности в муниципальную, содержится в Приложении N 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020−1. При этом порядок передачи этих объектов закреплен тем же постановлением от 27 декабря 1991 г. N 3020−1 и распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-РП. Конкретный перечень документов, который необходимо представлять муниципальным комитетам по управлению имуществом в ГКИ РФ с целью передачи объектов федеральной собственности в муниципальную, содержится в письме ГКИ РФ от 1 марта 1996 г. N АР-18/1599.

Кроме того, согласно п. 1 ст.61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления субъекты РФ обязаны передавать в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями.

В соответствии со ст. 125 ГК РФ и п. 2 ст.23 Закона об общих принципах организации местного самоуправления права собственника в отношении муниципального имущества осуществляют органы местного самоуправления (выборный представительный орган, выборный глава местного самоуправления, иные выборные должностные лица), а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Осуществление от имени соответствующего муниципального образования собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и государственные органы, органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте и в качестве самостоятельных юридических лиц муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296). Частью этого имущества денежными средствами они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника муниципального образования они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну, и именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по своим долгам.

В связи с этим муниципальное имущество, подобно государственному, также делится на две части (п. 3 ст. 215 ГК РФ). Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченных вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления, а другая, нераспределенная часть составляет казну соответствующего муниципального образования.

В отличие от норм муниципального права, основные из которых устанавливает Российская Федерация, менее общие ее субъекты, а наиболее конкретные муниципальные образования, полномочия по регулированию порядка осуществления прав муниципальной собственности распределяются только между Российской Федерацией, которая устанавливает соответствующие нормы гражданского права, и муниципальным образованием, как собственником муниципального имущества, свободным в осуществлении этих прав в той мере, в которой они не ограничены федеральными законами, без какой-либо необходимости делегировать муниципальному образованию государственные полномочия по регулированию порядка и условий приватизации муниципальной собственности.

Муниципальное учреждение является некоммерческой организацией. Некоммерческими называются организации, не преследующие цели извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие прибыль между своими участниками (п. 1 ст. 50 ГК).

Установление в законе сразу двух критериев, характеризующих некоммерческую организацию, безусловно, оправданно. В сегодняшней России большинство некоммерческих организаций, не исключая и финансируемые собственником учреждения, просто вынуждено заниматься предпринимательством, чтобы свести концы с концами. Законодатель должен обеспечить такой правовой режим их деятельности, при котором неизбежное и необходимое ведение коммерции не превратится в самоцель. Зарубежный опыт показывает, что именно запрет распределять полученную прибыль между участниками юридического лица является самым действенным способом отсечения некоммерческих организаций от профессионального бизнеса. В России Муниципальные учреждения вынуждены сдавать не используемые помещения в аренду лишь для того, чтобы бухгалтерия могла расплатиться с работниками по заработной плате (в тех учреждениях, в которых порядок финансирования собственником определен как, например, только покрытие расходов на коммунальные услуги). Такие учреждения вынуждены самостоятельно искать другие источники финансирования, предприятия и фирмы, с которыми в дальнейшем можно было бы рассчитывать на длительное сотрудничество.

Разграничение коммерческих и некоммерческих организаций, как отмечалось в литературе, является слабым местом современного гражданского законодательства. Но проблема кроется не столько в выборе подходящих критериев разграничения этих видов организаций, сколько в последовательном применении выбранных критериев к тем или иным видам юридических лиц. Отмеченные законодателем признаки некоммерческих организаций вполне обоснованны и в совокупности с соответствующими методами статистического и бухгалтерского учета работоспособны. Вопрос лишь в том, сможет ли законодатель построить стройную, внутренне непротиворечивую систему некоммерческих организаций, опираясь на их общее понятие. Пока, к сожалению, сделать это не удается.

В соответствии с Гражданским кодексом (абз.1 п. 1 ст.120) учреждение это некоммерческая организация, не являющаяся собственником своего имущества. Учреждение полностью или частично финансируется создавшим его собственником. собственность муниципальный государственный К учреждениям относятся различные виды некоммерческих организаций: органы государственного и муниципального управления, учреждения социальной защиты, образования, просвещения, культуры, спорта и т. д. Исходя из многообразия видов учреждений Гражданский кодекс (п. 1 ст.52) предусматривает, что учредительными документами этих организаций могут быть как устав, так и общее положение об организациях данного вида. Этим документом может также может быть положение о конкретной организации, утвержденное его собственником. В соответствии с п. 3 ст.120 ГК особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений могут определяться как специальными законами, так и подзаконными правовыми актами.

Учреждение не является собственником закрепленного за ним имущества. Это имущество передается ему собственником на праве оперативного управления. Учреждение не может принимать участие в предпринимательской деятельности, за исключением случаев, прямо предусмотренных его учредительными документами. Учреждение отвечает по своим долгам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостатке субсидиарную дополнительную ответственность по долгам учреждения несет собственник-учредитель (п. 2 ст.120 ГК).

Учреждение должно иметь самостоятельную смету (п. 1 ст.48 ГК), в соответствии с которой осуществляется его финансирование собственником-учредителем. Собственник может финансировать созданное им учреждение частично. В этом случае учреждение получает дополнительные доходы за счет разрешенной учредительными документами предпринимательской деятельности.

Доходы от такой деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст.298 ГК). Однако эти доходы и приобретенное за их счет имущество не становятся собственностью учреждения. Поэтому на базе таких учреждений возможно создание других юридических лиц, на которых оформляется имущество, полученное или приобретенное на доходы от приносящей прибыль деятельности.

Учредительные документы муниципального учреждения: решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником.

В учредительных документах должны определяться:

наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму;

место нахождения некоммерческой организации;

порядок управления деятельностью;

предмет и цели деятельности;

сведения о филиалах и представительствах;

права и обязанности членов;

условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (в случае, если некоммерческая организация имеет членство);

источники формирования имущества некоммерческой организации;

порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации;

порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации.

Право оперативного управления в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК — это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Субъектами данного права могут быть как унитарные (казенные) предприятия, строго говоря, относящиеся к категории коммерческих организаций, так и финансируемые собственниками учреждения, относящиеся к некоммерческим организациям (ст. ст. 115 и 120 ГК). Собственник-учредитель создает субъектов права оперативного управления, определяя объем их правоспособности, утверждая их учредительные документы и назначая их руководителей. Собственник может также реорганизовать или ликвидировать созданные им учреждения или казенные предприятия без их согласия.

Учреждения могут быть созданы на базе не только государственной и муниципальной собственности, но и всех иных допускаемых в Российской Федерации форм собственности.

Содержание и границы осуществления права оперативного управления наиболее общим образом определены в п. 1 ст. 296 ГК: «Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им».

Составляющие права оперативного управления правомочия имеют строго целевой характер, обусловленный выполняемыми учреждением функциями. Собственник устанавливает таким юридическим лицам прямые задания по целевому использованию выделенного им имущества (в частности, в утвержденной им смете расходов учреждения). Он также определяет целевое назначение отдельных частей (видов) имущества, закрепленных за учреждениями, путем его распределения (в учетных целях) на соответствующие специальные фонды. При этом имущество, включая денежные средства, числящееся в одном фонде, по общему правилу не может быть использовано на цели, для которых существует другой фонд (при недостатке последнего). Собственник-учредитель вправе изъять у учреждения без его согласия излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК). Однако такое изъятие допускается лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по свободному усмотрению собственника.

Столь «узкий» характер правомочий учреждения обусловлен ограниченным характером его участия в имущественном (гражданском) обороте. Вместе с тем это обстоятельство не должно ухудшать положение его возможных кредиторов. С учетом весьма ограниченных возможностей учреждения распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника, закон предусматривает субсидиарную ответственность последнего по долгам созданных им учреждений, считая ее одной из основных особенностей имущественно-правового статуса этих юридических лиц (п. 5 ст. 1 15, п. 2 ст. 120 ГК).

Учреждение в соответствии с прямым указанием п. 1 ст. 298 ГК лишено права распоряжения, в том числе и отчуждения любого закрепленного за ним имущества, если только речь не идет о денежных средствах, расходуемых им по смете в строгом соответствии с их целевым назначением (а также о сделках дарения вещей, совершаемых с согласия собственника имущества в соответствии с п. 1 ст. 576 ГК). Таким образом, учреждение по общему правилу даже с согласия собственника не вправе отчуждать закрепленное за ним как движимое, так и недвижимое имущество собственника. При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества.

Кредиторы учреждений могут требовать обращения взыскания не на все имущество этих юридических лиц, а только на находящиеся в их распоряжении денежные средства. При недостаточности последних для погашения обязательств к дополнительной (субсидиарной) ответственности привлекается собственник-учредитель. Таким образом, можно говорить о том, что имущество учреждений, за исключением имеющихся у них денежных средств, забронировано от взыскания кредиторов. Это ограничение имущественной базы ответственности учреждений является прямым следствием весьма ограниченного характера предоставленных им как некоммерческим организациям прав участия в имущественном обороте.

Опять вернусь к вышесказанному: полученные доходы от ведения «приносящей доходы» деятельности и приобретенное за их счет имущество поступают в «самостоятельное распоряжение» учреждения и учитываются им на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК). Данное правило закона обусловлено широко встречающимися в практике недостатками финансирования собственниками, прежде всего публичными, всех необходимых потребностей созданных ими учреждений. Этим и вызвана необходимость более широкого участия учреждений-несобственников в имущественном обороте в роли, весьма близкой к роли унитарных предприятий. В связи с реализацией указанной возможности учреждение получает два вида имущества, закрепленных за ним на разном правовом режиме и даже по-разному оформленных. Одна часть имущества учреждения, полученная им от собственника по смете, находится у него на праве оперативного управления. Другая часть, «заработанная» самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, поступает в его «самостоятельное распоряжение», которое, по сути, является правом хозяйственного ведения.

Это означает, что данным имуществом учреждение самостоятельно отвечает по долгам, возникшим в связи с его участием в приносящей доходы деятельности. В таких отношениях не должны применяться ограничения, касающиеся возможности обращения взыскания по долгам учреждения только на его денежные средства, но отсутствует и субсидиарная ответственность учредителя-собственника. Объектом взыскания кредиторов учреждения здесь, следовательно, может быть любое имущество, полученное учреждением от участия в указанной деятельности и обособленное, прежде всего для этих целей на отдельном балансе.

Таким образом, муниципальное учреждение это достаточно сложная организационно-правовая форма юридического лица, и весьма неудобная для людей, работающих в данном учреждении. Законодательство не достаточно четко регулирует вопросы, связанные с этим, и, следовательно, очень часто возникают проблемы при проведении различных проверок. На мой взгляд, учреждениям надо дать немного больше «свободы» в смысле распоряжения имуществом, и вмешательства собственника в его хозяйственную деятельность.