Финансирование социальной политики по советской модели

Финансирование социальной политики по советской модели основывалась на централизованных государственных регуляторах, включающих:

• • нормативное и централизованно-повсеместное (на разных уровнях управления) регулирование заработной платы, которое проводило государство как единый работодатель для всех наемных работников на государственных предприятиях, собственность которых идеологически трактовалась как «общенародная собственность на средства производства»^[1];
• • применение на практике в широких масштабах общественных фондов потребления, финансируемых за счет государственного бюджета и призванных удовлетворять потребности населения в образовании, здравоохранении, физической культуре и спорте, осуществлять социальную поддержку работников на уровне предприятий и граждан на муниципальном уровне;
• • государственное регулирование (и дотирование) цен на большинство потребительских товаров и жилищно-коммунальные услуги;
• • государственные социальные обеспечение, финансируемое в определяющей мере за счет государственного бюджета, в котором социальное страхование играло незначительную роль.

Такая модель распределения трудовых доходов позволяла обеспечивать занятость практически всего трудоспособного населения страны и проводить форсированную индустриализацию страны на протяжении 60 лет. Финансовое обеспечение такой системы базировалось, в основном, на государственном бюджете, который покрывал 63,7% расходов на пенсии и 47,8% расходов на другие социальные трансферты^[2].

В качестве неотразимого аргумента в пользу общественных фондов потребления традиционно ссылались на К. Маркса, который видел в них важнейшее средство материального обеспечения людей при социализме^[3]. Например, советский ученый Г. Саркисянц, как и большинство советских экономистов, так объяснял необходимость общественных фондов потребления: «Оплата по труду является основным источником удовлетворения личных потребностей трудящихся. Однако через распределение по труду не может быть решена проблема материального обеспечения нетрудоспособных при социализме. Этот способ распределения ставит жизненный уровень нетрудоспособных в зависимость от доходов, получаемых работающими членами семей; нетрудоспобные одиночки в этих условиях могут быть вообще лишены каких-либо источников существования». В связи с этим возникает необходимость в таком способе распределения, с помощью которого «общество может обеспечить определенным группам людей (престарелым, инвалидам, детям) известную меру потребления независимо от их труда. По мере перерастания социализма в коммунизм осуществляется переход к полному содержанию нетрудоспособных за счет общественных фондов потребления»^[4].

В 1970—1980;е гг. в СССР на эти цели направлялось около 2/3 всех общественных фондов, включая на пенсии и пособия по болезни — 37%, на здравоохранение и физическую культуру — 15%, на культуру и просвещение — 29%, на оплату отпусков —10%.

Например, в 1975 г. в абсолютных величинах было потрачено: на выплату пенсий и пособий по болезни — 32,4 млрд руб., на медицинское обслуживание — 11,2 млрд руб. Это составило более половины общественных фондов потребления, или около 12% национального дохода страны^[5].

Еще одной отличительной особенностью организации системы социальной защиты в СССР было исключение из сферы социального страхования медицинского обслуживания населения, последнее финансировалось из бюджета. Фактически бесплатное медицинское обслуживание всех граждан СССР в полной мере можно отнести к системе социального обеспечения, которая опередила систему здравоохранения по модели Бевериджа на 30 лет, обеспечивая медицинскую помощь всем гражданам страны на достаточно высоком уровне.

Советская система институтов социального обеспечения строилась исходя из принципа, выдвинутого коммунистами еще в начале XX в., — страхование без взносов. Необходимые же финансовые средства черпались или исключительно из выплат, осуществляемых предприятиями, или/и из государственного бюджета.

Согласно ленинской программе организации социалистической системы социального страхования: «все расходы по страхованию должны падать на предпринимателей и государство»; «страхование должно охватывать всех лиц наемного труда», «повышение доли компенсаций до среднего заработка»^[6].

С переходом к такой системе социальное страхование утратило одно из самых сильных своих качеств — связь между личной ответственностью (в виде обязательной уплаты страховых взносов) и правом на получение пособий и пенсий.

Страховая солидарность и субсидиарность трансформировались в государственную обезличенную коллективную помощь, в разновидность государственного альтруизма. Значительная, определяющая часть финансового бремени легла на предприятия, не приобретшие при этом никаких прав, для которых страхование превратилось в государственную повинность, в обязательный налог.

Социалистическая модель организации социального страхования не возлагала на застрахованных лиц никаких обязательств по отношению к конкретному виду страхования, предоставляя лишь определенные права, например, право на пенсионное обеспечение по старости и инвалидности.

Провозглашенные принципы организации «государственного страхования» на самом деле страховыми не являются. Это скорее социальная помощь или социальное обеспечение из государственного бюджета. Реализация такого подхода показала как достоинства (широта охвата, государственная гарантированность), так его органические пороки. Прежде всего, имеется в виду утрата одного из важнейших признаков страхования — систематической уплаты взносов самими страхуемыми, при этом круг субъектов, несущих ответственность по страхованию, не совпадает с крутом лиц, подвергающихся риску.

В свою очередь, предприятия, проводя соответствующую ценовую политику, перекладывали страховое бремя на потребителей их продукции.

Государственная собственность на средства производства привела к упрощению всей процедуры расчетов тарифов, что, соответственно, повышало дотационность бюджета государственного социального страхования. Тем более, что такой порядок законодательно фиксировался. Так, согласно ст. 6 Закона о государственных пенсиях, принятого Верховным Советом СССР 14 июля 1956 г.: «Выплата пенсий обеспечивается государством за счет средств, ежегодно ассигнуемых по государственному бюджету СССР, в том числе средств по бюджету государственного социального страхования, образуемых из взносов предприятий, учреждений и организаций без каких-либо вычетов из заработной платы» (табл. 28).

Таблица 28

Советская страховая модель: распределение нагрузки по выплате страховых взносов по видам обязательного социального страхования на конец 1990;х гг., в % от величины заработной платы наемных работников

Неотъемлемыми условиями функционирования советской системы государственного социального обеспечения выступали административные формы регулирования заработной платы в отраслевом и межотраслевом разрезе, а также на уровне предприятий, практически полная занятость трудоспособного населения, государственное здравоохранение, государственное бюджетное социальное обеспечение (пенсий неработающим пенсионерам, социального обслуживания инвалидов и одиноких престарелых).

На уровне предприятий в рамках государственного социального страхования производились выплаты по временной утрате трудоспособности, пенсий работающим пенсионерам, осуществлялись меры по оздоровлению трудящихся и членов их семей (совместные программы предприятий и профсоюзов).

В СССР доктрина, на основе которой строился механизм финансового обеспечения воспроизводства рабочей силы, базировалась исключительно на постулатах государственного регулирования, при котором значительная часть затрат обеспечивалась с помощью общественных фондов потребления и государственных (вне предприятий) услуг. Это порождало искаженную картину истинных размеров стоимости рабочей силы на протяжении трудового и послетрудового циклов жизнедеятельности населения.

В условиях отказа от экономико-правовых отношений, предусматривающих зарабатывание прав на социальное страхование с помощью уплаты фиксированных индивидуальных страховых взносов, населению отводилась роль получателя пособий по социальному обеспечению.

В СССР существование общественных фондов потребления обосновывалось не объективными причинами предоставления общественных благ (образование и здравоохранение) и необходимостью социальной защиты населения (пенсионное и другие виды социального обеспечения), а с идеологических позиций — как важнейшее условие процесса перехода от социально-экономического неравенства к полному равенству членов социалистического (коммунистического) общества, трактуя их применение гуманной ролью социалистического государства.

Логика такого подхода опиралась на социалистический принцип распределения материальных и культурных благ за счет государства, что можно объяснить отсутствием ответственности работников за создание страховых фондов, предназначенных для компенсации утраты заработной платы из-за рисков утраты трудоспособности работниками, что порождало иллюзию «бесплатности» материальных и культурных благ. Финансовые источники «общественных фондов потребления» при этом приобретали мифологическую окраску — «за счет средств государства», что формировало деформированные представления у граждан о «бесплатности» для них всей системы социального обеспечения^[7].

При этом столь искаженные вымыслы по поводу источников образования и расходования финансовых средств имели место не только в понимании этого вопроса гражданами, но специалистами и правящей элитой. Более того, ряд ученых разработали и придерживались концепции «алиментарности» (или безвозмездности), безэквивалентности выплат и услуг по социальному обеспечению^[8].

Как отмечал в 1970;е гг. известный советский ученый В. А. Ачаркан, право на пенсию возникает главным образом из выполнения гражданами двух основных конституционных обязанностей: обязанности трудиться и обязанности защищать свое отечество^[9]. В качестве других обоснований алиментарной сущности пенсий выдвигался следующий аргумент: пенсионное обеспечение предоставляется «не в качестве прямого, непосредственного вознаграждения за выполненный труд», ибо этот труд «уже был полностью оплачен в свое время по мере выполнения работы»^[10].

Более того, подчеркивается принципиальная установка на данную трактовку сущности пенсий: «Пенсии при всех условиях должны оставаться материальным обеспечением, носящим алиментарный характер, гарантирующим на определенном уровне средства к существованию. Такое обеспечение необходимых средств к существованию — это не „один из принципов“ пенсионного обеспечения, а самая суть, цель и смысл пенсионного обеспечения престарелых и нетрудоспособных»^[11].

Данные мифы широко распространены и в настоящее время, что затрудняет применение механизмов пенсионного, медицинского и других видов социального страхования. Такая форма экономических отношений нашла свое воплощение в категории «общественные фонды потребления», имея в виду целевой характер выделения средств на государственно-социальную политику и материальное обеспечение престарелых, инвалидов и иждивенцев.

Следует заметить, что вопросы функционирования общественных фондов потребления находились в фокусе внимания советских ученых и государственных деятелей. Их рассмотрению посвящались многочисленные исследования и диссертации^[12], подчеркивалась «объективная обусловленность общественных фондов потребления при социализме», обосновывалось, что их роль по мере перерастания социализма в коммунизм должна постоянно возрастать, они постепенно превратятся «в форму коммунистического распределения материальных и духовных благ среди всех членов общества… и будут служить единственным источником удовлетворения потребностей всех членов общества»^[13].

Как свидетельствует сопоставительный анализ моделей социального обеспечения в СССР и западных странах за длительный исторический период (на протяжении всего XX в.), финансирование социальных расходов за счет государственного бюджета не под силу ни одной стране. Требуется финансовое участие еще двух основных субъектов — работодателей и работников, на совокупную долю которых приходится не менее половины от общей величины расходов, которая в конце XX в. составляла по ЭРС 24—30% ВВП, тогда как в России — 12% ВВП. Наиболее эффективной формой такого участия является финансирование работодателями и работниками систем обязательного социального страхования, включая пенсионное, медицинское, в связи с безработицей, на что во многих западноевропейских странах тратится не менее 16—20% ВВП.

Для сравнения: в современной России, после введения этих институтов социальной защиты в законодательное пространство страны, их совокупная доля не превышает 8% ВВП, а их финансирование обеспечивается исключительно работодателями.

Утопичность взглядов на высокое предназначение общественных фондов потребления сегодня выглядит очевидной^[14], но в СССР их существование трактовалось как единственно верный и социально справедливый способ распределения материальных благ.

Во многом именно такое восприятие заложило мощный «ген патернализма» в сознание советских людей. Причем его потенциал не только не уменьшился, а сохранился в полной мере, о чем говорит социологический анализ мнений граждан по поводу источников финансирования пенсионного обеспечения, социального обслуживания, медицинской помощи, ЖКХ, образования и т. д.

Несмотря на уровень образования, профессиональную деятельность, возраст респондентов, большинство опрошенных по-прежнему считают, что все эти материальные блага должны обеспечиваться исключительно государством, т. е. за счет бюджета. И это при том, что в стране, по разным оценкам, включая официальную позицию Росстата, доля теневой занятости и заработной платы устойчиво (на протяжении последних 25 лет) сохраняется на уровне 35—40%, а доля утаиваемых страховых взносов в ПФР и ФФОМС составляет те же 40%.

Одним словом, советская доктрина общественных фондов потребления — это «мина замедленного действия», выполнявшая роль эффективной идеологемы^[15], которая, несмотря на кардинальные изменения общественного уклада в стране, будет проявлять свою деструктивную силу еще не одно десятилетие. Более того, в условиях жестоких реалий российской действительности и необузданных амбиций представителей отечественного хищнического капитализма она будет давать «новые ростки и побеги».

Для теоретического обоснования доктрины общественных фондов потребления использовалась достаточно искусственная концепция «затрат на воспроизводство рабочей силы», с помощью которой камуфлировалась государственная политика занижения заработной платы, бывшей на протяжении всего советского периода существенно (в разы) меньше той, которая требовалась для удовлетворения реальных потребностей работников и их семей. Дельту между ними были призваны покрыть общественные фонды потребления.

Радикальное изменение общественного уклада в России объективно требует формирования новой модели воспроизводства рабочей силы, обеспечивающей сохранение и развитие трудового потенциала страны. К сожалению, такая задача еще не ставится в повестку дня органами государственной власти даже в концептуальном плане, не говоря уже о ее законодательном решении. Социальные последствия этого налицо: затраты на воспроизводство рабочей силы продолжают снижаться.

Многие работодатели не возмещают необходимые затраты на воспроизводство рабочей силы. Используя ситуацию, при которой государство не вменило им с помощью законов обязанность по возмещению затрат на рабочую силу в режиме даже простого ее воспроизводства, безответственные работодатели имеют возможность переложить бремя расходов на других субъектов — дисциплинированных работодателей и на государство, например, с помощью не страхового перераспределения затрат через государственные внебюджетные фонды.

Известно, что в обществе, основанном на многообразии форм собственности и наемном труде, любые формы регулирования заработной платы зависят от состояния рынка рабочей силы. В России этот рынок остается неразвитым, и государство делает мало, для того чтобы происходящие на нем цивилизованные «торги» по установлению заработной платы между работниками и работодателями осуществлялись на принципах социального партнерства. Это связано с тем, что принципиальный вопрос переговоров и решений по данным вопросам рассматривается только на уровне работников и работодателей, и закрепляется в коллективных договорах организаций. В то же время национальный, отраслевые и территориальные уровни практически не задействованы и серьезного влияния на вопросы регулирования заработной платы не оказывают.

Низкая эффективность социального партнерства как формы регулирования трудовых отношений, включая заработную плату, связана с тем, что социальные партнеры различных уровней не разграничили между собой круг вопросов. Трудовой кодекс РФ предусматривает, что на каждом из уровней социального партнерства могут вноситься решения по всему спектру вопросов.

Например, в отраслевых соглашениях целесообразно было бы устанавливать соотношения уровней оплаты работников профильных для отрасли профессий к оплате (тарифным ставкам) работников непрофильных для отрасли профессий, а также размеры доплат за работу в тяжелых, вредных и опасных условиях труда, В территориальных соглашениях, особенно на уровне субъектов РФ, целесообразно договариваться о размерах минимальных тарифных ставок по бюджетному и внебюджетному секторам экономики, об уровне и условиях оплаты труда работников сквозных профессий (водителей, грузчиков, уборщиков производственных и бытовых помещений, слесарей по ремонту оборудования, станочников, занятых на ремонте оборудования, и т. д.).

В этой связи возрастает роль государства, которое должно устанавливать определенные гарантии, представляющие собой конкретные, научно обоснованные параметры, которые бы служили исходным основанием для этих самых «торгов» социальных партнеров.

Экономическая обоснованность подобных параметров имеет первостепенное значение. Только при этом условии возможно нормальное развитие трудовых отношений. В противном случае усиливается социальная напряженность, углубляется экономическое неравенство, создаются условия для политической нестабильности.

С утверждением «о необходимости обеспечить определенным группам людей (престарелым, инвалидам, детям) известную меру потребления» нельзя не согласиться, поскольку в СССР отсутствовало социальное пенсионное и медицинское страхование, что требовало других источников финансовых средств. Однако следует признать и то, что общественные фонды потребления, финансируемые за счет бюджетных средств, при всей высокой пропагандистской риторике, рассматривавшей их как высшее достижение социализма, оказались нежизнеспособными.

• [1] В СССР существовали две формы собственности на средства производства — государственная (общественная собственность) и колхозно-кооперативная.
• [2] Чехутова В. С., Митъкина Т. В. Финансовые ресурсы социалистического обеспечения. М., 1986. С. 13.
• [3] Маркс К. и Энгельс Ф. Критика Готской программы // Соч. Т. 19. С. 17.
• [4] Труд и заработная плата в СССР. Изд. 2-е. М.: Издательство «Экономика», 1974.С. 298.
• [5] Труд и заработная плата в СССР. С. 305.
• [6] См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов Центрального комитета. Т. 1. М.: Политиздат, 1970. С. 337.
• [7] Ланцев М. С. Социальное обеспечение в СССР: экономический аспект. С. 35.
• [8] Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. М.: «Юридическая литература», 1974, С. 30—45; Иванова Р. И. О концепции совершенствования советского пенсионного законодательства на современном этапе // Вестник МГУ. Серия II. Право. 1987.№ 3.
• [9] Ачаркан В. А. Государственные пенсии / Научно-исследовательский институт трудаГоскомтруда СССР. М.: Изд-во «Юридическая литература», 1967. С. 44.
• [10] См.: Астрахан Е. И. Принципы пенсионного обеспечения рабочих и служащихв СССР. М.: Госюриздат, 1961. С. 52—53.
• [11] См.: Астрахан Е. И. Принципы пенсионного обеспечения рабочих и служащихв СССР. С. 99.
• [12] Наглядный пример: в «официальной» монографии, авторами которой были ведущие сотрудники Госкомтруда СССР и ученые НИИ труда «Труд и заработная платав СССР» (Изд. 2-е. М.: «Экономика», 1974), данной теме посвящены не только центральные статьи, но и сам термин упоминается и толкуется не менее 50 раз.
• [13] Труд и заработная плата в СССР. С. 301.
• [14] Они явились заменителями и не очень эффективными институтов обязательногосоциального страхования (пенсионного, медицинского и др.), которые в СССР в начале1930;х гг. под влиянием идеологии, определявшей государственное устройство и организацию экономики, были упразднены.
• [15] Идеологема — политический термин, часть какой-либо идеологии, элемент идеологической системы. Целенаправленное использование идеологем является эффективным средством управления массовым сознанием — идеологема легко запоминаетсяи создает иллюзию понимания у объекта манипуляции.