Финансирование отраслей социальной сферы

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • содержание и важнейшие параметрические показатели социального бюджета;
• • механизмы межбюджетных отношений в Российской Федерации, основные формы трансфертов в социальной сфере и их адресаты;
• • финансовые потоки межбюджетных трансфертов и механизмы их осуществления;

уметь

• • разграничивать предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере пенсионного обеспечения, здравоохранения и образования;
• • анализировать эффективность использования финансовых ресурсов государственных внебюджетных фондов с точки зрения уровней социальной защиты и качества жизни населения;
• • анализировать уровни доходов работающих: низко-, среднеи высокодоходных групп населения, с позиции эффективности страхования их заработной платы от рисков ее утраты;

владеть

• • методологией анализа состояния социальной защиты населения с точки зрения обоснования стратегических целей социальной политики и ее бюджетного обеспечения;
• • навыками оценки уровней социальной поддержки уязвимых категорий населения на местном, региональном и федеральном уровне;
• • методами макроэкономического анализа для разработки предложений по совершенствованию социальной модели российского государства.

Глава посвящена раскрытию особенностей бюджетного процесса в социальной сфере, роли межбюджетных отношений, роли государства и структур гражданского общества в определении и реализации стратегических целей экономического и социального развития страны, выбору социальной модели функционирования финансовых механизмов социальной политики государства.

Основные понятия: социально-бытовая инфраструктура, социальная модель бюджетной политики государства.

Важнейшие параметрические показатели социального бюджета России

Расходы на социальную защиту в России за последние пять лет составляли примерно 25% совокупных расходов консолидированного бюджета и чуть больше 19% ВВП. Для сравнения: в странах Западной Европы социальные затраты составляют 30—40% ВВП, а в государствах Центральной и Восточной Европы — 20—30% ВВП. В начале 2000;х гг. в Бельгии данные расходы равнялись 45,3% общих расходов государства и 22% ВВП; в Швеции — 42% и 24% соответственно; в ФРГ — 46% и 25%, в Дании — 43% и 25 %^[1].

За последние 15 лет наблюдались в целом положительные тенденции в социальной сфере России: увеличилась доля расходов на некоторые социальные расходы: на образование с 3,2% ВВП в 2000 г. до 4,1% ВВП в 2014 г., на здравоохранение и спорт — с 2,2% ВВП до 3,7% ВВП (табл. 38).

Таблица 38

Расходы консолидированного бюджета в 2000—2014 гг.

(без учета трансфертов внебюджетным фондам), в % ВВП

Источник: данные Минфина России «Бюджетная стратегия 2020», Материалы Минфина России к проекту федерального бюджета на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 годов.

Следует, однако, заметить, что при наметившейся тенденции к некоторому улучшению ситуации с финансированием социальной сферы преодолеть хронические диспропорции бюджетной политики пока не удалось. Так, в период 2013—2018 гг. наблюдается тенденция снижение расходов на социальные нужды: на здравоохранение, образование, ЖКХ. Относительный уровень в % к ВВП расходов на здравоохранение, науку и образование практически не меняется в последние годы (2014—2019 гг.) и все еще остается ниже уровня 2008—2009 гг.^[2]

При этом в стране налицо существенное недофинансирование расходов, по сравнению со средним их уровнем в странах ОЭСР: в образовании —1,5—2,0 процентных пункта ВВП, в здравоохранении — 3—4 процентных пункта ВВП^[3], в пенсионном обеспечении — 2,5—5,0 процентных пункта ВВП. Бюджетные проектировки на 2019—2021 гг. свидетельствуют, что по большинству социальных расходов их бюджетное финансирование будет уменьшено на 5—10%.

Занятость — это сфера, где большую часть затрат на борьбу с безработицей, включая меры по профессиональному обучению и дополнительному профессиональному образованию безработных граждан, несут бюджеты субъектов РФ. Причем нагрузка на бюджеты по этой статье расходов существенно различается в связи с неравномерной занятостью на территории страны. Хотя в целом по стране уровень занятости остается достаточно высоким (более 65%), а уровень безработицы — весьма низким (менее 6—7%), но эти цифры важно рассматривать с точки зрения территориального подхода. Если в крупных городах безработица остается низкой, а уровень долгосрочной безработицы в целом по стране — стабильным, то в территориальном разрезе ситуация достаточно непростая.

Так, значительная часть жителей многих аграрных районов страны, моногородов, большей части Северного Кавказа не имеют доступа не только к рабочим местам, требующих высокой квалификации, а поэтому с достойной заработной платой, но и к рабочим местам простого (не сложного труда), заработная плата персонала на которых либо находится на уровнях близких к прожиточному минимуму, либо незначительно его превышает.

Отсутствие в стране института обязательного социального страхования в связи с безработицей и выплата крайне низких по размеру пособий по безработице по линии социальной защиты приводит к тому, что лишь каждый третий безработный обращается в службы занятости за пособием и содействием в трудоустройстве. Поэтому реальные масштабы безработицы значительно превышают данные официальной статистики.

На оказание государственных услуг в области содействия занятости населения (активные меры на рынке труда) в 2017 г. объем расходов из консолидированных бюджетов субъектов РФ в целом составил 5,2 млрд руб., что в 1,3 раза меньше, чем в 2011 г. (6,7 млрд руб.).

В 2017 г. объем расходов из консолидированных бюджетов субъектов РФ на оказание государственных услуг в области содействия занятости населения (активные меры) сократился по всем видам предоставляемых услуг, но не в одинаковой степени, что отразилось в целом на структуре расходов по отдельным мероприятиям (государственным услугам) активной политики на рынке труда.

Для справки

Первое место по объемам расходов бюджетов субъектов как в 2011, так и в 2017 гг. занимало профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование безработных граждан, включая обучение в другой местности. На данную госуслугу в 2017 г. из бюджетов субъектов было израсходовано 1,9 млрд руб., а ее доля в разрезе всех расходов на указанные услуги составила 37,1%. Для сравнения — в 2011 г. на профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование безработных было израсходовано почти в два раза больше средств — 3,7 млрд руб., что составило более половины (54,5%) всех расходов бюджетов субъектов.

Второе место по объемам расходов бюджетов в 2017 г. выделяется государственная услуга «содействие самозанятости безработных граждан», доля которой составила 14,7% (0,8 млрд руб.) от всех расходов бюджетов субъектов РФ на государственные услуги в области содействия занятости в указанном году. Важно отметить, что в 2011 г. данная услуга находилась на шестом месте среди прочих услуг, занимая лишь 3% в структуре расходов бюджетов субъектов в целом по Российской Федерации, таким образом за период с 2011 по 2017 г. расходы на данную услугу в целом по Российской Федерации увеличились в 3,8 раза.

Третье место по объемам расходов как в 2011 г., так и в 2017 гг. занимает услуга «организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время», на которую в 2017 г. пришлось 12,9% всех расходов бюджетов субъектов РФ на услуги в области содействия занятости населения, однако общий объем расходов на предоставление данной услуги в 2017 г. сократился в 1,2 раза по сравнению с 2011 г.

Далее по объемам расходов бюджетов в 2017 г. (0,5 млрд руб.) находится услуга «организация проведения оплачиваемых общественных работ», которая составила 9,6% всех расходов бюджетов субъектов РФ на услуги в области содействия занятости населения. Важно отметить, что в 2011 г. расходы на данную услугу находились на втором месте в структуре расходов бюджетов субъектов РФ на услуги в области содействия занятости населения и составляли 14,6%. Анализ расходов бюджетов отдельных субъектов на государственные услуги в области содействия занятости свидетельствует, что распределение по объемам финансирования в 2017 г. в четырех из восьми округов РФ, включая Дальневосточный федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Приволжский федеральный округ, а также Южный федеральный округ, большую часть расходов бюджетов на услуги в области содействия занятости занимают вышеперечисленные услуги.

По остальным видам услуг в области содействия занятости населения также произошло снижение доли каждой услуги в общей структуре расходов бюджетов субъектов РФ, однако данные изменения не столь значительны. В основном, изменения заметны по таким видам услуг, как информирование о положении на рынке труда в субъекте РФ, расходы на которую сократились в 2017 г. в 2,8 раза по сравнению с 2011 г., а также такая услуга, как социальная адаптация безработных граждан на рынке труда, расходы на которую в структуре расходов бюджетов субъектов РФ сократилась в 4,7 раза по сравнению с 2011 г. (см. приложение 1, ссылка 31).

Что касается федерального уровня, то в федеральном бюджете предусматриваются ресурсы на реализацию государственной программы «Содействие занятости населения», в рамках которой финансируется за счет бюджетных ассигнований ряд целевых проектов: «Активная политика занятости населения и социальной поддержки безработных граждан», «Развитие институтов рынка труда», «Безопасный труд».

Целевой характер финансирования программ занятости обеспечивается с помощью подпрограмм, например, национального проекта «Производительность труда и поддержка занятости», в рамках которого финансируется федеральный проект «Поддержка занятости и повышение эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности» на обеспечение мероприятий по повышению квалификации работников предприятий — участников национального проекта, возмещение части затрат работодателям, а таьсже на модернизацию инфраструктуры занятости населения — в 2019 г. в объеме 1,45 млрд руб. в 2020 г. —1,21 млрд руб., в 2021 г. — 1,22 млрд руб.

Следует отметить, что определенные программные мероприятия в сфере занятости предусмотрены в других программах, например, в рамках национальных проектов «Демография» и «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». Хотя они не имеют прямого действия к предмету занятости и носят косвенный характер, тем не менее, способствуют улучшению занятости определенных категорий населения: женщин, молодежи, пожилого населения (см. приложение 1, ссылка 32).

Совокупный объем расходов на национальный проект «Содействие занятости населения» запланирован в 2019 г. в объеме 64 млрд руб., в 2020 г. — 66 млрд руб., в 2021 г. — 66 млрд руб.

Расходы государственного бюджета на финансирование социальной его части составляют около 20% ВВП. Социальная политика государства, осуществляемая с помощью бюджетных механизмов, предусматривает сбор и распределение финансовых ресурсов, направляемых по различным каналам в зависимости от социальных расходов (табл. 39).

В сфере здравоохранения государство осуществляет политику, направленную на обеспечение стандартов качества медицинского обслуживания по утверждаемым видам помощи. В них входят: затраты на профессиональную подготовку медицинских работников (врачей, медицинских сестер и т. д.), содержание учреждений государственной системы здравоохранения, затраты на организацию и контроль системы обязательного и медицинского страхования, затраты на контроль санитарно-гигиенического состояния воздушной и водной среды, продуктов питания, качества лекарств и цен на них и т. д.

Таблица 39

Объемы социальных расходов консолидированного бюджета России в период 2019—2021 гг., в % ВВП

Источник: проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов». Материалы Российской трехсторонней комиссии. Август 2018.

Общей тенденцией в ЭРС является взаимосвязь доли общих (государственных и частных) расходов на здравоохранение с объемами ВВП, которая обычно возрастает по мере роста ВВП. Страны со средними доходами на душу населения выделяют около 6% ВВП, в то время как страны с более высокими доходами тратят на это более 8% ВВП. В России общие расходы, как государственные, так и страховые, составляют на здравоохранение не более 3,3% ВВП. Данный объем расходов является явно недостаточным с учетом имеющихся проблем в данной сфере. Так, несмотря на заметное сокращение смертности в последние годы — с 16,1 на 1000 человек населения в 2005 г. до 13,2 в 2016 г., этот уровень все еще очень высок по сравнению с европейскими странами (9,5 в странах ЕС в 2015 г).

Доля общих расходов на здравоохранение в ВВП в России почти в 1,7 раза меньше, чем в странах ЕС. В абсолютном выражении в расчете на человека российское государство тратит на здравоохранение в 6 раз меньше, чем в среднем страны ЕС (350 и 2203 долл, соответственно по паритету покупательной способности, 2016 г.).

Развитие российской системы здравоохранения осуществляется в форме национального проекта «Здравоохранение», в рамках которого финансируется за счет бюджетных ассигнований ряд целевых проектов: «Развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи», «Борьбы с онкологическими заболеваниями», «Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям», «Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами», «Развитие сети национальных медицинских исследовательских центров, внедрение медицинских технологий», «Создание единого информационного контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)».

Совокупный объем расходов на национальный проект «Здравоохранение» запланирован в 2019 г. в объеме 160 млрд руб., в 2020 г. — 300 млрд руб., в 2021 г. — 238 млрд руб.

В сфере образования государство финансирует осуществление среднего и профессионального образования. Объем расходов на эти цели колеблется в диапазоне 0,6—4,0% ВВП. Доля государственных расходов в общих расходах на высшее образование составляет от 50% (в США, Австралии) до 100% (в Финляндии, Норвегии, Дании). Доступность российского образования — одна из самых высоких в мире. Уровень знаний и умений по ряду предметов выше уровня учащихся многих стран, достаточно высока подготовка учителей, началось обновление инфраструктуры образования.

Развитие системы образования осуществляется в форме национального проекта «Образование», в рамках которого финансируется за счет бюджетных ассигнований ряд целевых проектов: «Современная школа» (предусматривает создание новых мест в общеобразовательных организациях, в том числе с целью ликвидации третьей смены обучения), «Успех каждого ребенка» (создание технопарков и центров поддержки одаренных детей и т. д.), «Поддержка семей, имеющих детей», «Цифровая образовательная среда», «Учитель будущего», «Молодые профессионалы (повышение конкурентоспособности профессионального образования), «Новые возможности для каждого», «Экспорт образования», «Социальные лифты».

Совокупный объем расходов на национальный проект «Образование» запланирован в 2019 г. в объеме 103 млрд руб., в 2020 г. —117 млрд руб., в 2021 г. — 127 млрд руб.

Государственная жилищная политика. Объем расходов на эти цели в период 2019—2021 гг. будет составлять порядка 1,3% ВВП ежегодно. До кризиса 2009 г. объемы жилищного строительства в России существенно отставали от спроса населения. Эта негативная динамика стимулировала постановку в качестве цели жилищной государственной политики увеличение объемов жилищного строительства и доведение их в 2015 г. до 90 млн кв. м (индикатор ФЦП «Жилище» на 2011— 2015 гг.), а к 2020 г. —до 145 млн кв. м (контрольные показатели Минстроя России). Основным инструментом увеличения объемов жилищного строительства стало крупномасштабное комплексное освоение новых территорий.

Развитие системы ЖКХ осуществляется в форме национального проекта «Жилье и городская среда», в рамках которого финансируется за счет бюджетных ассигнований ряд целевых проектов: «Жилье»,.

«Формирование комфортной городской среды», «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда», «Ипотека».

Совокупный объем расходов на национальный проект «Жилье и городская среда», запланирован в 2019 г. в объеме 105 млрд руб., в 2020 г. —105 млрд руб., в 2021 г. — 108 млрд руб.

В сфере культуры и кинематографии государство финансирует осуществление функционирования учреждений культуры (библиотек, музеев, клубов и т. д.). Объем расходов на эти цели колеблется в диапазоне 0,6—0,5% ВВП. Развитие культуры на федеральном уровне осуществляется в форме национального проекта «Развитие культуры и туризма», в рамках которого финансируется за счет бюджетных ассигнований ряд целевых проектов: «Наследие», «Искусство», «Туризм», «Обеспечение условий реализации государственной программы РФ „Развитие культуры и туризма“».

Совокупный объем расходов на национальный проект «Развитие культуры и туризма» запланирован в 2019 г. в объеме 126 млрд руб., в 2020 г. — 118 млрд руб., в 2021 г. — 131 млрд руб.

По разделу «социальная политика» расходы федерального бюджета составят в период 2019—2021 гг. от 12,2 до 11,7% ВВП, а в абсолютном выражении составят: в 2019 г. — 37,8 млрд руб., в 2020 г. — 25,4 млрд руб., в 2021 г. — 27,6 млрд руб. Важнейшими статьями расходов данного раздела являются:

• — пенсионное обеспечение граждан, уволенных с военной и приравненной к ней службы, в 2019 г. в объеме 12,8 млрд руб.;
• — на обеспечение исполнения социальных выплат перед гражданами в 2019 г. в объеме 12,6 млрд руб.;
• — на обязательное пенсионное страхование государственных федеральных служащих в 2019 г. в объеме 9,1 млрд руб.;
• — на обеспечение жильем федеральных государственных служащих в 2019 г. в объеме 3,1 млрд руб.

Следует отметить, что определенная часть средств федерального бюджета расходуется на федеральную подпрограмму «Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации», они предназначены в качестве безвозвратных трансфертов для финансирования мероприятий по материальному обеспечению населения. Например, на предоставление дотаций в целях частичной компенсации дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы, на поддержание качества жизни малочисленных народов Севера и т. д.

Россия имеет определенные преимущества над странами близкого уровня развития в области формирования человеческого капитала — национальные системы образования и культуры все еще находятся среди лидеров. Однако этот ресурс неосмотрительно растрачивается: устойчивая тенденция недофинансирования этих систем (как бюджетного, так и частного) и быстрая деградация фундаментальной науки, выступающей драйвером профессионального образования, могут привести Россию в рассматриваемом периоде к утрате этих преимуществ.

Задача восстановления и закрепления сравнительных преимуществ в области образования и культуры является первоочередной для стратегии развития России, как с позиции обеспечения экономического роста, так и для устойчивости социальной политики.

Важную роль в жизнедеятельности населения играет жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Его модернизация в последние годы происходит сложно, но общим результатом является достаточно устойчивое его функционирование и повышение качества нового жилья. По данным Минстроя России, в настоящее время две трети россиян хотели бы улучшить свои жилищные условия, около 1,5 млн человек ждут получения жилья в порядке выполнения государством своих обязательств, еще около 3 млн граждан стоят в очереди десятилетиями (15—25 лет) на получение социального жилья.

В жилом фонде страны значительную долю составляет жилье низкого качества. Около 20% городского жилищного фонда еще не благоустроено современными системами жизнеобеспечения, а в малых городах каждый второй дом их вовсе не имеет. В неблагоустроенных квартирах проживает 40 млн человек, а 5 млн наших соотечественников вынуждены жить в аварийных и ветхих домах. В настоящее время 80% россиян живут в домах с высокой степенью износа, в которых не проводился капитальный ремонт по 20—40 лет^[4].

Экспертная оценка результатов государственной жилищной политики 2004—2014 гг.^[5]:

• • лишь незначительная часть семей с наиболее высокими доходами реально могут воспользоваться рынком жилья для улучшения жилищных условий;
• • практически вне рамок государственной жилищной политики остались группы населения, доходы которых не позволяют им улучшать жилищные условия на рынке;
• • система градорегулирования и землепользования, являющаяся основой для развития жилищного строительства, остается источником «административной ренты» и не обеспечивает формирования ни комфортной среды для проживания и жизнедеятельности, ни прозрачной правовой системы для инвесторов и застройщиков;
• • рынок жилищного строительства отличает высокая степень зависимости от административных органов, низкий уровень развития конкуренции, высокие административные барьеры, высокие риски и низкая прозрачность для инвестирования и кредитования, ориентация на устаревшие технологии и проектные решения;
• • государство, как «оптовый заказчик» на рынке жилищного строительства, не использует возможность влияния на рынок с целью внедрения новых технологий, новых проектных решений и снижения цен на рынке жилья. Отсутствие единой ценовой политики приобретения или строительства жилья для удовлетворения государственного спроса, координации такого спроса в различных регионах и муниципалитетах страны приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств;
• • коммунальный сектор, несмотря на все усилия по его реформированию, пока не стал сектором экономики, инвестиционно-привлекательным для частного бизнеса;
• • жилищный фонд, переданный в собственность граждан, так и не стал предметом их ответственности.

Общая оценка ситуации в коммунальной сфере может быть сведена к следующему:

• 1) качество коммунальных услуг в лучшем случае не повышается, чаще всего оно становится хуже. Рост тарифов не связан с качеством, потребность в бюджетных вложениях увеличивается;
• 2) условия для привлечения частных инвестиций в коммунальный сектор не созданы; в секторе сформировалась «операторская» модель функционирования, когда частные операторы не несут никакой ответственности и не вкладывают собственных инвестиций.

В столь сложной ситуации государство намерено существенно сокращать расходы федерального бюджета на ЖКХ. Если в 2014 г. они составили 125,5 млрд руб., то в 2017 г. они предусмотрены в размере только.

51,9 млрд руб., или снизились в 2,4 раза^[6].

Обобщая сложившуюся ситуацию в социальной сфере страны и ее бюджетном регулировании, можно сказать о том, что в стране еще не произошел качественный перелом к лучшему.

Поэтому актуальность развития методов социального бюджетирования особо значима для России, в которой в условиях общественных трансформаций последних 25 лет социальная сфера остается второстепенной по отношению к экономической области, хотя и признается ее первостепенная роль в обеспечении процессов жизнедеятельности населения и социальном воспроизводстве. Достаточно отметить, что по отдельным сегментам социальной сферы расходы федерального и регионального бюджетов занижены против минимальных социальных стандартов в разы.

Во многом это объясняется тем, что социально-трудовая сфера оказалась на обочине модернизационных преобразований, проводимых в стране. В центре внимания реформаторов находились и находятся в основном финансовые интересы и вопросы собственности. Болыиинство новой управленческой элиты страны имеет весьма абстрактное представление о необходимых условиях функционирования квалифицированного труда, не обеспокоено на деле трудным материальным положением большинства граждан страны.

Такой подход отличается не только узостью, но и архаикой взглядов. В настоящее время социально-трудовая сфера в промышленно развитых странах приобрела определяющую роль в экономическом и социальном развитии на всех уровнях управления, а ее человеческий и финансовый потенциал значительно превышает любой сегмент экономики.

Достаточно в этой связи отметить, что совокупные расходы на заработную плату, пенсионное обеспечение и здравоохранение в странах ОЭСР составляет 55—60% ВВП. В России совокупная величина по данной группе расходов составляет всего около 35% ВВП, что не обеспечивает нормальный процесс воспроизводства населения.

В итоге модернизация общественного устройства и переход к постиндустриальному этапу развития блокируются отсталостью в уровне «человеческого капитала», устарелыми и неэффективными социальными институтами доходов населения (заработной платы и пенсионного обеспечения), образования, здравоохранения, трудоустройства и ЖКХ.

Следует при этом отметить, что сложившееся положение дел для страны является неестественным. Ведь Россия по территории и обеспеченности природными ископаемыми находится на первом месте в мире, численности населения — на шестом, по размерам ВВП — на десятом, что дает ей все основания претендовать на роль одного из лидеров мирового сообщества.

• [1] Шахова Г. Я., Боженко И. П. Государственные расходы и социально-экономическоеразвитие // Финансы. 2005. № 8. С. 62.
• [2] Клепач Л. Трудный путь верх // Российская газета. 2018. 12 нояб. № 253 (7716).С. 44.
• [3] Стратегия — 2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. М., 2011. С. 74.
• [4] Агитаев Е. В. Финансы для социального государства // Экономика для человека: социально-ориентированное развитие на основе прогресса реального сектора. Материалы Московского экономического форума. М.: Изд-во «Культурная революция», 2014.С. 565.
• [5] Реформа ЖКХ: намерения государства минус возможности населения // Человеки труд. 2005. № 7. С. 20; Стратегия—2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. М., 2011.С. 386.
• [6] Зюганов Г. Проект деградации // Газета «Советская Россия». 2014. 14 окт.