Особенности бюджетного процесса в сфере социальной политики

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • организацию регулирования социальной сферы с помощью социальных стандартов, закрепленных в федеральных законах;
• • этапы разработки, согласования и мониторинга исполнения социального бюджета в социальной сфере, социального обеспечения и социального страхования;
• • содержание бюджетного учета;

уметь

• • разграничивать сферы деятельности федерального Центра и субъектов РФ в сфере пенсионного обеспечения, здравоохранения и образования;
• • анализировать эффективность использования финансовых ресурсов федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов;
• • анализировать уровни социальной защиты пенсионеров, безработных, многодетных семей, бездомных;

владеть

• • методологией анализа состояния социальной защиты населения с точки зрения доступности к качественной медицинской помощи в регионах страны;
• • навыками оценки таких факторов социальной защиты, как круг охвата и уровни защиты малоимущих слоев населения;
• • методами макроэкономического анализа для прогнозирования перспектив развития социальной защиты в России в период до 2030 гг.

Глава посвящена раскрытию особенностям бюджетного процесса в сфере социальной политики, разграничению предметов ведения федерального Центра и субъектов РФ. В ней излагаются основные механизмы формирования доходов бюджетной системы России, виды основных социальных расходов.

Основные понятия: социальная защита; социальное бюджетирование, федеральный и региональные бюджеты.

Организация бюджетного процесса

По мнению специалистов Минфина России и Международного банка реконструкции и развития, под управлением общественными финансами предлагается понимать: «регулирование использования и (или) использование публично-правовым образованием передаваемых налогоплательщиками денежных ресурсов для прозрачного, устойчивого и подотчетного исполнения в рамках бюджетного процесса их расходных обязательств, обеспечивающих достижение поставленных целей и максимальных результатов деятельности государственных и муниципальных органов»^[1][2].

На сегодняшний день в Российской Федерации, как и в других ЭРС, функционирует финансовая система, органическим компонентом которой являются бюджеты различных уровней (федеральный и субъектов РФ), государственных внебюджетных фондов, а также финансы частных хозяйств — организаций и семейных бюджетов (рис. 9).

Рис. 9. Структура финансовой системы РФ²

При этом двумя взаимоувязанными, но качественно различными видами управления общественными финансами являются:

• — институциональное управление — т. е. правовое установление и регулирование правил и процедур для принятия и реализации решений;
• — операционное управление — непосредственное принятие и реализация решений.

Базовыми (минимально необходимыми) требованиями к управлению общественными финансами, обусловленными особым статусом публично-правовых образований, являются: а) открытость принятия и реализации решений (прозрачность); б) гарантированное исполнение расходных обязательств с соблюдением приемлемого уровня финансовой нагрузки на нынешнее и будущие поколения (устойчивость); в) проверяемость и подотчетность соблюдения установленных правил и процедур с мерами ответственности за их нарушение.

Общим критерием эффективности управления общественными финансами является максимизация результата (а не минимизация затрат), т. е. создание и реализация, в той мере, в которой это определяется использованием финансовых ресурсов, возможностей и стимулов для выработки и достижения соответствующих объективно обусловленным текущим и перспективным общественным потребностям целей и результатов деятельности государственных и муниципальных органов в пределах выделяемых в их распоряжение финансовых ресурсов.

Организация бюджетного процесса в сфере социальной политики на всех уровнях бюджетной системы включает в себя следующие этапы:

• • прогнозирование социального бюджета, включая оценку текущего состояния с выполняемостью гарантий государства по социальной защите населения и разработку прогноза социально-экономического развития страны и деятельности субъектов бюджетного планирования (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств) в среднесрочной перспективе;
• • определение целей социального бюджета, в том числе при осуществлении стратегического планирования;
• • составление проекта бюджета, включая финансовое планирование;
• • рассмотрение и утверждение бюджета;
• • исполнение бюджета (финансирование социальной политики);
• • мониторинг и контроль социального бюджета;
• • составление и утверждение отчета об исполнении бюджета в форме соответствующего законодательного акта;
• • составление сводов об исполнении консолидированных бюджетов и представление их в вышестоящие органы исполнительной государственной власти (Минфин России, Росстат для последующего представления в Правительство РФ)^[3].

Единство бюджетного процесса — основная предпосылка, позволяющая государству оказывать гражданам соответствующие услуги на определенном уровне, гарантированном по видам, объемам и условиям.

Разработка прогнозных оценок социального бюджета опирается на моделирование социально-экономических процессов, в основе которого лежит анализ исполнения бюджетов за прошлые годы и построение гипотез экономического, социального и демографического развития страны (темпов экономического роста, динамики заработной платы, изменения численности населения, рабочей силы).

Прогнозирование социального бюджета предполагает разработку прогнозов различных аспектов социальной политики^[4]:

• • демографической структуры населения, уровня жизни и доходов населения, уровня безработицы, потребности населения в бюджетных услугах, состояния социально уязвимых категорий населения и др.;
• • развития системы учреждений социальной сферы (образовательных, медицинских, социальных и др.);
• • влияния факторов экономического и бюджетного характера (тенденций развития экономики, дефицита или профицита федерального бюджета и т. д.).

Прогнозные оценки социально-экономического развития страны, состояния рынка труда и демографических сдвигов задают общие параметрические условия («коридор возможностей») для определения целей и задач социальной политики, а также играют важную роль при планировании мероприятий социальной политики и объемов их финансирования на очередной финансовый год, среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Цели социального бюджета определяются исходя из действующих и принимаемых (в законодательной форме) обязательств социального характера, а также заявляемых Президентом РФ приоритетов социальной политики, содержащихся в его ежегодном послании Федеральному Собранию РФ.

Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств зависят от ранее принятых законодательных и других нормативных правовых актов, а также от действующих (включенных в бюджет) социальных программам и норм социальной поддержки населения^[5].

В этой связи различают бюджеты действующих и принимаемых расходных обязательств. Бюджет действующих обязательств — это объем ассигнований для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами, законодательно гарантирующих выполнение социальных прав населения. Определяющая роль среди правовых социальных гарантий принадлежит конституционным социальным обязательствам государства по реализации прав и свобод граждан, что зафиксировано в ст. 37—43 Конституции РФ.

Для справки

В Конституции РФ определены социальные обязательства государства по реализации прав и свобод граждан:

статья 37 — фиксирует гарантии в области труда (условий труда и отдыха, продолжительности рабочего времени, защиты от безработицы, вознаграждения за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, гарантии оплачиваемого ежегодного отпуска);

статья 38 — устанавливает права в сфере защиты детей, материнства, детства, семьи;

статья 39 — определяет права на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей;

статья 40 — устанавливает права на жилище;

статья 41 — определяет права на охрану здоровья и медицинскую помощь;

статья 42 — устанавливает права в сфере охраны окружающей среды;

статья 43 — определяет права граждан на образование и дифференцирует условия получения образования различных образовательных уровней;

статья 44 — устанавливает права в сфере культуры.

Ассигнования на исполнение обязательств, зафиксированных во всей совокупности законов и законодательных норм, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения и корректировки их объема: индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры. Для их существенного изменения в ту или иную сторону (или, тем более отмены) требуется внесение изменений в ранее принятые нормативные правовые акты^[6].

В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пенсий и пособий и т. д.), включение которых в бюджет зависит от решений, принимаемых в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Их выполнение призван обеспечить «бюджет принимаемых обязательств» Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми в плановом периоде.

Проект федерального бюджета (в его социальной части) должен определять^[7]:

• • общий объем расходов и доходов федерального бюджета, объем дефицита или профицита федерального бюджета;
• • направления и объемы использования средств в резервные (стабилизационные) фонды РФ, превышающих минимальный уровень, установленный Бюджетным кодексом РФ;
• • источники доходов федерального бюджета, закрепленные за администраторами доходов федерального бюджета;
• • объемы поступлений доходов в федеральный бюджет по основным источникам (в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ);
• • распределение расходов федерального бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам функциональной классификации расходов бюджетов РФ;
• • ведомственную структуру расходов федерального бюджета (распределения расходов по главным распорядителям средств федерального бюджета в соответствии со структурой функциональной классификации расходов бюджетов РФ);
• • перечень и объемы финансирования федеральных целевых программ;
• • распределение государственных капитальных вложений на реализацию федеральных адресных социальных и инвестиционных программ по разделам, подразделам, целевым статьям и видам функциональной классификации расходов бюджетов РФ;
• • распределение по субъектам РФ средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Федерального фонда компенсаций (по видам субвенций), Федерального фонда софинансирования социальных расходов (по видам субсидий), Федерального фонда регионального развития (по видам субсидий).

В последние десятилетие в стране стал широко использоваться метод программного бюджета, цель которого состоит в увязке стратегического социально-экономического планирования и его бюджетного среднесрочного финансирования. В настоящее время в стране действует несколько десятков государственных программ, что требует их финансового обеспечения с помощью бюджетных и других привлекаемых источников.

В настоящее время в Российской Федерации большое внимание уделяется ресурсному обеспечению реализации социальных программ. В качестве экспертной оценки бюджетного планирования важно анализировать не только основные разделы доходной и расходной частей бюджета, но и государственные программы, финансируемые за счет федерального бюджета. В этой связи представляет интерес оценка рабочей группы Госсовета при Президенте РФ, которая при обсуждении национальных проектов «Демография» и «Здравоохранение» общей стоимостью около 3 трлн руб. до 2024 г. высказала ряд критических замечаний. По мнению экспертов, несмотря на высокую стоимость «при их разработке использовались не совсем корректные показатели для определения целей, не была учтена региональная специфика рождаемости и смертности населения, и в части мероприятий национальные проекты не обеспечены достаточным финансированием»^[8].

Заметим, что национальная программа «Демография» является самой дорогой из всех запланированных на период до 2024 г. Основные ее цели — рост продолжительности здоровой жизни и увеличение числа ее приверженцев, поддержка рождаемости и занятости женщин с детьми и доступности социального обслуживания для старшего поколения. В 2019—2024 гг. на ее выполнение прбедусмотрено направить через механизмы федерального бюджета 1,6 трлн руб. Однако по мнению экспертов рабочей группы: «Большой объем расходов национального проекта — один из его основных недостатков, так как может спровоцировать „социальную напряженность“ после 2024 г., если объем поддержки населения начнет резко сокращаться»^[9]. Кроме того, в национальных проектах эксперты отмечают и другие недостатки (см. приложение 1, ссылка 28).

Далее, целевые показатели проекта не полностью учитывают нынешнюю ситуацию в соцобеспечении, например, новые параметры выхода россиян на пенсию, необходимость строить системы поддержки пожилых практически с нуля и невозможность отремонтировать существующие помещения вместо строительства новых. Также без внимания остается и региональная специфика: регионам с различным уровнем инфраструктуры и показателей по рождаемости и т. п. предполагается оказывать равную поддержку"^[9].

Важнейшим составляющим элементом бюджетного процесса является разработка прогнозов социально-экономического развития субъектов РФ. Региональный прогноз разрабатывается по определенным показателям (стоимостные и объемные показатели, цены) с учетом согласования сценарных условий развития российской экономики и экономики субъекта РФ и состоит из трех этапов.

• 1. Разработка региональных сценариев социально-экономического развития соответствующих территорий на основе анализа социальноэкономической ситуации в регионах за предыдущий период и данных среднесрочного прогноза.
• 2. Разработка предварительного варианта основных показателей прогнозов субъектов РФ, в котором содержится анализ тенденций социально-экономического и демографического развития регионов.
• 3. Разработка уточненных показателей прогнозов субъектов РФ, с учетом результатов рассмотрения в Правительстве РФ предварительного прогноза развития страны, оценки социально-экономической ситуации в текущем году в отраслях экономики и регионах.

В число социальных разделов прогнозов субъектов РФ, как правило, включают^[11]:

• — труд и занятость;
• — денежные доходы и расходы населения;
• — потребительский рынок;
• — развитие отраслей социальной сферы;
• — охрана окружающей среды;
• — инфляционные процессы и динамика цен.

Определение параметров федерального и региональных бюджетов определяется на основе компромисса решений законодателей, которые принимают во внимание, с одной стороны, стратегические цели социальной политики, а, с другой стороны, реальные возможности, которыми располагает бюджетная система. Важным инструментарием при выборе оптимального решения играют актуарные расчеты и методы социального бюджетирования.

• [1] Руководство по управлению региональными и муниципальными финансамив 2 т. / Министерство финансов РФ; Международный банк реконструкции и развития.М., 2007. Т. 1. С. 8.
• [2] Дадашев А. 3. Теоретико-методологические основы исследования финансов //Финансы и кредит. 2015. № 29 (653). С. 31—48.
• [3] Годин А. М., Максимова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система РоссийскойФедерации: учебник. М.: Изд-во «Дашков и К0», 2006, С. 312.
• [4] Управление социальными расходами: актуальные проблемы и современные тенденции / под общ. ред. А. Л. Сафонова / Министерство труда и социального развития РФ; Российский фонд социальных реформ. М.: Просвещение, 2003. С. 30, 31.
• [5] Такие обязательства установлены Конституцией РФ в отношении медицинскогообслуживания, общего, начального и среднего профессионального образования. Доступк бесплатному высшему профессиональному образованию обеспечивается на конкурсной основе.
• [6] В этой связи важными терминологическими определениями, применяемымив бюджетном процессе, являются: «действующие обязательства», «принимаемые обязательства», «бюджет действующих обязательств», «бюджет принимаемых обязательств» — см. Глоссарий в данной книге.
• [7] См.: постановление Правительства РФ от 24 марта 2018 г. № 326 «Об утверждении Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый годи плановый период и признании утратившими силу некоторых актов ПравительстваРоссийской Федерации».
• [8] Коммерсант, 22 ноября 2018. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3 806 539
• [9] Там же.
• [10] Там же.
• [11] Методические рекомендации к разработке показателей прогнозов социально-экономического развития субъектов Федерации. Рабочий документ МинэкономразвитияРоссии, 2015.