Соотношение политики и управления

ОБЩЕСТВО, ПОЛИТИКА, ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Методологические проблемы теории государственного управления и политики

Методология — это определяющее начало процесса познания, система общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных требований и приемов научного познания и объяснения объектов социальной действительности. Методологию можно определить как принципы организации исследований, «нормы», при помощи которых выбираются и оформляются процедуры познания.

В современной политической науке существуют различные методологические концепции анализа политической действительности, каждая из которых создает собственную логику познания, выстраивает собственный понятийный аппарат, устанавливает нормативные связи и отношения между основными понятиями.

Государственное управление и политика как отрасль политической науки имеет свою логику, органически связанную с историей развития мировой философской, политическо-социологической и правовой мысли. Знание основных философских направлений, методов изучения политики, содержание основных социологических и правовых теорий необходимо сегодня специалисту в области государственного управления для формирования как собственного методологического мышления, так и понимания корпоративной и общенациональной культуры управления, без усвоения которых трудно претендовать на занятие стратегических позиций в современной системе государственного управления. Именно дефицит современного методологического мышления сегодня во многом способствует созданию неэффективных схем государственного управления, основанных на устаревших логиках мышления и деятельности.

В качестве основных общенаучных методологий современной теории государственной политики и управления выступают деятельностный, системный, структурно-функциональный, кибернетический, ситуационный, конфликтологический подходы.

Деятельностный подход подчеркивает социальную природу общества, политики, государства, права. Общество, политика и государственное управление созданы активной деятельностью субъектов, рефлексивной по своей природе. Но содержание и результаты этой деятельности различны по своей природе.

Общество есть результат универсальной социальной деятельности. «Не сотворенное никем в отдельности, — подчеркивает английский социолог Э. Гидденс, — общество производится и воспроизводится чуть ли не с нуля участниками социального события. Производство общества — суть умелое конструирование, обеспечиваемое и реализуемое человеком. Оно возможно лишь потому, что каждый член общества является практикующим социальным теоретиком: осуществляя всякого рода взаимодействия, он обычно обращается к своим знаниям и теориям; и именно использование этих практических ресурсов есть условие осуществления взаимодействия вообще» [Гидденс, 14—15].

Политика есть результат и особый вид социальной деятельности, которая по словам немецкого социолога М. Вебера, с одной стороны, представляет собой специальное предприятие, аппарат легитимного господста (Herrschaftsbetrieb), а с другой, специфическую профессиональную деятельность (Politik als Beruf), пронизывающую все общественную жизнь. Все общество и люди делятся в зависимости от своего места в этом общесоциальном «предприятии» на: 1) «политиков по случаю» (например, рядовые избиратели); 2) «политиков по совместительству» (партийные активисты, для которых политика еще не составляет главной области деятельности) и 3) «профессиональных политиков» (государственных деятелей и чиновников, освобожденных партийных функционеров и т. д.). Таким образом, по М. Веберу, политика как сфера общественной жизни формируется лишь с возникновением государственно-административного аппарата как «штаба политического предприятия» всего общества, а также с обособлением управленческой деятельности в особую профессию людей, связанную с контролем и распределением власти.

Государственное управление есть специфический вид профессиональной политической деятельности правительства, основанный на легитимном принуждении и подчинении, в целях организации и удовлетворения общественных интересов и потребностей.

Системный подход, получивший широкое признание и распространение, представляет собой принципиальное применение общей теории систем к анализу политики и управления. Теоретическое обоснование он получил в работах 50—60-х гг. XX в. Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда, К. Дойча. Благодаря этим ученым в гуманитарные науки были введены основополагающие понятия теории систем: «открытая и закрытая система», «окружающая среда», «структура», «устойчивость» «равновесие» и т. д. Системный подход в теории государственного управления и политики предполагает наличие в государственном управлении и политике черт внутренней взаимосвязи между элементами, образующих единое целое, качество которого не сводимо к сумме отдельных качеств элементов.

Структурно-функциональный подход тесно связан с системным подходом. Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, связанных с существованием, функционированием и поддержанием жизнеспособности системы. Структурный аспект включает в себя определение элементов, составляющих конкретную систему, и выявление устойчивых связей и отношений между ними. Функциональный аспект включает изучение внутренних механизмов функционирования элементов, и внешнего функционирования системы в процессе ее взаимодействия с внешней (окружающей) средой. Знание и понимание внутренних связей и отношений во взаимодействии элементов системы позволяет раскрыть условия ее функционирования и жизнедеятельности, установить функциональные зависимости ее существования от внешней среды.

Анализ внешнего взаимодействия системы и окружающей среды открывает возможность перехода к кибернетическому подходу, обращению к таким понятиям, как «информация», «прямая» и «обратная» связь, «закрытая система», «вход», «выход» и т. д.

Политика осуществляется в рамках политических систем, взаимодействующих между собой, либо со средой или окружением. Политическая система представляет собой особый тип социальных систем, которые задействованы в принятии властных публичных решений. Иными словами, «политическая система представляет собой совокупность институтов (таких как парламент, бюрократия и суды), которые формулируют и воплощают в жизнь коллективные цели общества или существующих в нем групп» [Алмонд Г., 38]. Политическая система формируется под влиянием внутреннего и международного окружения и в свою очередь формирует его.

Сердцем политической системы является государство. Оно представляет собой особый тип политической системы, обладающей суверенитетом — независимой легальной властью над населением, постоянно проживающим на конкретной территории, и монополией на легитимное насилие. Государство есть высшая форма организации человеческого сообщества, оно представляет собой политический союз граждан, выражающий единство их воли, подчинение единой власти в целях обеспечения общих интересов и защиты прав и свобод человека. Государство есть особый политико-правовой институт призванный регулировать и управлять посредством системы норм общественными отношениями, общезначимыми видами поведения и деятельности людей в обществе.

Система получает на входе из окружения определенные импульсы в виде требований и поддержки (прямая связь) и со своей стороны воздействует на него посредством своих сигналов выхода (обратная связь). Границы политической системы определены в отношении личностей (гражданство), территории (суверенитет) и собственности.

Логическим продолжением структурно-функционального анализа во многом является ситуационный подход. «В теории административно-государственного управления, — считает И. А. Василенко, — ситуационный анализ — это не простой набор предписываемых правил, а скорее способ мышления об организационных проблемах и их решениях. С точки зрения ситуационной концепции государственного администрирования оптимальных организационных структур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны использовать руководители для эффективного достижения целей на каждом уровне управления и в каждой организации, могут значительно варьироваться [Василенко, 2000, 26].

В рамках ситуационного анализа администрация должно определять, какая структура или приемы управления наиболее подходят для данной конкретной ситуации. Более того, поскольку ситуация может меняться, она должна планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы сохранить эффективность управления. Большинство современных исследователей выделяют в качестве основных внутренних ситуационных переменных управления следующие параметры: цели, задачи, структуры, технологии и управленческие кадры. Главными ситуационными переменными внешней среды называют такие факторы, как политический процесс, состояние экономики, научно-технический прогресс, социокультурные изменения, влияние групповых интересов.

Каждая из управленческих методик, применяемых в конкретной ситуации, имеет свои сильные и слабые стороны: администрация должна уметь предвидеть вероятные последствия от применения выбранной ей методики, как положительные, так и отрицательные.

Конфликтологический подход подчеркивает противоречивый характер взаимодействия между управляющей и управляемой системами, специфику управленческой деятельности государства, направленной на регулирование и разрешение публичных конфликтов между общими и частными интересами, между требованиями, адресованными политической системе со стороны различных социальных групп, или со стороны внутреннего и внешнего ее окружения.

Общество как социальная система не может полностью удовлетворить интересы и потребности всех социальных групп, которые занимают в нем далеко не одинаковое социально-экономическое и политическое положение, имеют различные интересы и ценности, обладают неравным доступом к его материальным и духовным ресурсам, механизмам создания и распределения ценностей. Государство поэтому служит легальным и легитимным институтом, разрешающим и управляющим социальными конфликтами на основе закона и установленных норм права.

Конфликтологический подход рассматривает политику как непрерывный процесс управления и разрешения конфликтов с целью достижения согласия или компромисса между участниками конфликта. В этом процессе возможно участие как государства, так и иных политических организаций, таких, как, например, партии или группы интересов. Государственное управление конфликтами есть вид профессиональной деятельности правительства и иных полномочных органов исполнительной власти, направленных на разрешение конфликта в интересах общества, сохранения стабильности и обеспечение его безопасности.

Современные специалисты в области государственного управления и политики должны владеть всеми видами методологии, развивать личностное и корпоративное методологическое мышление с целью совершенствования профессиональной деятельности, повышения качества и эффективности управления.