Попытки кодификации законодательства

В XVIII веке Соборное Уложение 1649 года, оставаясь действующим сводом законов, дополнилось и частично изменялось законодательными актами под названием указов, манифестов, уставов, регламентов, учреждений, грамот и т. д. Наибольшую распространенность получили указы. Некоторые из них принимались по вопросам частного характера, имели значение распоряжений, запретов, недозволений, недопущений чего-либо, указаний о порядке разрешения тех или иных конкретных дел.

Но под названием указов выходили и узаконения, имевшие статус учредительных актов, такие как «Указ об учреждении Правительствующего Сената и персональном его составе», «Указ о фискалах и их должности и действии», «Указ о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей», «Указ о должности генерал-прокурора», «Указ о должности Сената» и др.

Особые указы, которыми торжественно провозглашались важные преобразования государственного или общественного строя, именовались манифестами. Например, «Манифест о даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» 1762 года.

Название уставов носили акты, которыми определялись устройство и порядок деятельности какого-либо ведомства, а некоторые из них содержали также систематическое изложение норм той или иной отрасли материального права. Среди них: Воинский устав 1716 года, Морской устав 1720 года, Устав о векселях 1729 года, Устав о винокурении 1765 года, Устав благочиния 1782 года и др.

Издававшиеся в Петровскую эпоху регламенты являлись учредительными актами для центральных учреждений, которыми устанавливались их состав, структура, определялись порядок деятельности, прохождение службы, формы делопроизводства. В их числе регламенты коллегий, например регламенты Штатс-контор коллегии, Камер-коллегии, Коммерц-коллегии, Главного магистрата. Регламент Духовной коллегии лег в основу деятельности Синода. В нем нашли сосредоточение важнейшие нормы церковного права, получил наиболее четкое обоснование принцип коллегиальности. В 1720 году, как уже отмечалось, издан Генеральный регламент — устав государственной гражданской службы, установивший общий порядок прохождения службы в коллегиальных учреждениях.

Близки по значению к регламентам учреждения («Учреждение для управления губерний» 1775 г.), а также екатерининские грамоты, одной из которых очерчен широкий круг дворянских прав и привилегий, вписанных в структуру корпоративной организации дворянства («Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства»), другой — определялось сословное положение городских жителей, регламентированы организация и порядок деятельности органов городского самоуправления («Грамота на права и выгоды городам Российской империи»). Обе грамоты, вошедшие в историю под названием «Жалованных», изданы в 1785 году.

Период становления и расцвета абсолютизма в России — это период интенсивной законодательной деятельности. В царствование Петра издано более трех тысяч всякого рода узаконений, столько же — за время правления Анны Иоанновны. Рекорд принадлежит Екатерине II. В ее царствование вышло более десяти тысяч законодательных актов, многие из которых были составлены самой императрицей, мнившей себя великой законодательницей.

Образовавшийся законодательный массив М. М. Щербатов характеризовал как «смешение противуречащих и без системы сделанных законов». Он также обращал внимание на неудобоисполнимость многих из них: «…часто закон не дописан в содержании своем, непонятен в слоге; народ восплачет, добрый судья затруднится, злой найдет причины к злоупотреблению»^[1].

Такое положение находили ненормальным и царствовавшие особы. При отсутствии приведенных в систему законов трудно насаждать законность, за которую они всемерно ратовали, понимая под ней режим всеобщего повиновения, подчинения государственной воле, воплощенной в особе императора. Законодательный бум разрушающе воздействовал на общественное правосознание. Многие принятые с позиций абсолютизма акты совершенно не состыковывались с московскими законами, имевшим обычно-правовую основу. Новое законодательство вносило все больше неурядицы в правовую сферу жизни.

В 1700 году Петром I была сделана первая попытка систематизации законодательства. Создав комиссию, или палату, об уложении, Петр поставил перед ней задачу: «…учинить новое уложение», чтоб уничтожить в государстве «все неполезный, грешныя и миру досадительныя дела», о которых государь узнал из «многих беспрестанных доношений», имевших место во время «мимошедших и нынешних лет»^[2]. Обилие накопившегося после выхода Соборного уложения законодательного материала, законотворческий бум Петровской эпохи делали поставленную государем задачу трудновыполнимой. Палата об уложении, состоявшая из 71 человека (членов Боярской думы и стольников) подготовила проект «Новоуложенной книги», но из-за неполного охвата им законодательного материала Петр его не утвердил. В 1714 году начала работу новая (вторая) кодификационная комиссия. Результаты ее деятельности также не удовлетворяли государя. В 1718 году комиссии была дана установка «об учинении сведения русских законов со шведскими», т. е. положить в основу уложения шведский кодекс. Предписывалось также при разработке поместного права ориентироваться на эстляндское и лифляндское законодательство. Уложение Алексея Михайловича надлежало использовать в качестве дополнения к шведскому уложению. Комиссии приказано было завершить работу к октябрю 1720 года. С государевым поручением, несмотря на угрозы жестоким наказанием, комиссия не справилась. В 1720 году была учреждена новая, (третья) комиссия с включением в нее немцев. Ее заседания были частыми и продолжительными. Только в 1723 году комиссия провела 100 заседаний. После смерти Петра I состав комиссии Екатериной I был обновлен, но направление ее деятельности оставалось прежним. Выработанный ею проект уложения, состоявший из четырех книг, не был принят правительством Петра II не только ввиду его незавершенности, но и по причине принципиального отказа верховной власти от воплощения в системе российского законодательства шведских или датских уложений.

Верховный тайный совет, рядом узаконений смягчивший жестокость петровского законодательства, навеянную влиянием запада, в мае 1728 года указом Сенату предписал дополнить Уложение 1649 года отечественным законодательным материалом. Указом было постановлено образовать новую комиссию, введя в ее состав по «пяти человек за выбором от шляхетства» каждой губернии. К назначенному на 1 сентября 1728 года сроку никто из депутатов не явился. Весьма любопытное объяснение этому дворянскому нерадению о государственном деле дает дореволюционный историк права И. И. Дитятин: «Настал срок съезда депутатов; а ни один из них еще не появлялся в Москве, так как ни дворяне выбирать не торопились, ни депутаты ехать не спешили; последних ищут по губерниям с солдатами, чтобы силою водворить их в комиссию; да и выбирали таких, которых и выбирать было незачем:… дряхлых, убогих, вообще негодных к выполнению депутатских обязанностей»^[3]. Депутаты съехались только к 1 января 1729 года. Правительство, убедившись в неспособности выборных к законодательной работе, в мае того же года распустило их по домам. Эта (четвертая) комиссия не оставила после себя никаких следов деятельности.

Правительство назначило новые выборы, возложив ответственность за их проведение на губернаторов. Избранные в период царствования Петра II депутаты собрались, вернее были доставлены к месту их сбора, уже в царствование Анны Иоанновны. И они как непригодные к многотрудной законотворческой деятельности были возвращены в свои уезды.

Но в июне 1730 года новая императрица своим указом повелела Сенату немедленно завершить работу по созданию уложения, определив для этого дела добрых, знающих людей из шляхетства, духовных лиц и купечества. История, однако, повторилась. Комиссия так и не собралась. Через три месяца после истечения назначенного срока прибыло в Москву только 5 депутатов из дворянства. Правительство вынуждено было их распустить, распорядившись о невысылке остальных. Следующая (пятая) комиссия была составлена исключительно из чиновников. В 1737 году она была переведена в Петербург, чтобы находиться под непосредственным надзором императрицы. Эта комиссия работала около 10 лет, но, как и предшествовавшие ей, с поставленной задачей не справилась.

• 12 декабря 1741 года императрица Елизавета Петровна издала указ об учреждении новой (шестой) комиссии из сенаторов, которая, однако, не оправдала ее надежд. Считаясь действующей в течение 13 лет, эта комиссия, по сути дела, бездействовала.
• 28 июня 1754 года была учреждена седьмая комиссия, имевшая в отличие от ранее создававшихся довольно сложную структуру. Наряду с общей комиссией, состоявшей из 8 членов, в числе которых один немец — профессор академии наук, было образовано 35 особых ведомственных комиссий «дабы предпринятое дело успех имело и чтоб в этих учреждениях не было б остановки». Кроме того, учреждались комиссии при губернских канцеляриях. Кодификационные работы строились на основе детально разработанного плана, которым намечено было составление нового уложения в четырех частях: 1) о суде;

2) о сословных правах (правах состояния); 3) о правах имущественных; 4) о криминальных делах. К апрелю 1755 года две части Уложения (первая и четвертая) были составлены, но не получили утверждения. В марте 1760 года комиссия вошла в Сенат с ходатайством о созыве представителей народа для обсуждения проекта и окончательной его доработки. В сентябре того же года последовал сенатский указ, в котором говорилось: «…для управления государства… всего общества труд в советах быть к тому потребен и потому всякого сына отечества есть долг советом и делом в том помогать и к окончанию с ревностным усердием совершенствовать стараться».

Согласно указу должно быть избрано по одному дворянину от провинции и по два купца от губернии. К назначенному на 1 января 1762 года сроку собралось только 5 выборных.

С трудом собранные в 1762 году представители шляхетства и купечества в 1763 году были распущены Екатериной II. Комиссия из чиновников продолжала работать до января 1767 года. Ею были составлены три части Уложения («О суде», «О розыскных делах», и «О состоянии подданных»), не получившие, однако, императорского утверждения.

Таким образом, многочисленные попытки создания нового Уложения не увенчались успехом. Связано это, прежде всего, с тем, что абсолютистское государство законодательствовало, не сообразуясь с историческими началами права, в законодательные формы зачастую облекалось то, что явно находилось за пределами сферы правового регулирования, законодательно устанавливались чуждые общественному правосознанию запреты, продиктованные сугубо государственными соображениями. Значительным числом узаконений игнорировались интересы шляхетства. Являясь собственником земли, оно серьезно ограничивалось в правах пользования ее недрами, растущими на ней лесами. Законодательно сковывалась хозяйственная инициатива. Все это не могло не вызывать в высшей степени неуважительного отношения к законодательству как ко всякому стеснительству и налагательству оков. Но скопившиеся залежи законодательного материала все настоятельнее требовали основательной разборки, приведения в систему. Решение этой задачи становилось острой необходимостью.

Новая громко заявленная попытка кодификации законодательства была предпринята Екатериной II, созвавшей в 1767 году самую широкопредставительную (восьмую) комиссию. К участию в ней привлекались выборные от всех слоев населения империи, за исключением крепостных крестьян, низведенных к тому времени на положение рабов. В Манифесте от 14 декабря 1766 года о созыве комиссии для составления нового уложения констатировалось «великое помешательство в правосудии», проистекавшее от недостатка узаконений и от противоречивости действовавших законов, и ставилось целью устранение этого далее нетерпимого положения. Кроме того, верховная власть намеревалась познать посредством комиссии «нужды и недостатки народа». Изданный вместе с манифестом «обряд выборов» предусматривал избрание дворянами одного депутата от каждого уезда, городскими жителями — одного от каждого города, государственными крестьянами — одного от каждой провинции. «Инородцы» избирали по одному депутату от каждого племени. Для казаков устанавливались особые нормы представительства. В результате довольно оперативно проведенных выборов депутатами комиссии избрано 536 человек. В том числе: от дворян — 161, от горожан — 208, от крестьян — 79, от иноверцев — 34, от казаков — 54. Кроме того, в состав комиссии верховной властью было введено 28 представителей от центральных учреждений (Сената, Синода, коллегий и т. д.). Общее число членов комиссии — 564. Наиболее широко, как мы видим, в комиссии было представлено городское население. Но следует иметь в виду, что в это представительство вошло значительное число проживавших в городах дворян. Правом участвовать в городских выборах наделялись только домовладельцы.

Открытие Комиссии и руководство ею Екатериной II было поручено генерал-прокурору А. А. Вяземскому. Заседания Комиссии проходили под руководством избранного ею маршала А. И. Бибикова. Большинство их них было посвящено изучению наказов с мест, прениям по ним, чтению и заслушиванию ранее изданных законов.

Комиссия не вооружена была планом работы. Не получила она и проекта Уложения. Врученный императрицей генерал-прокурору «Обряд управления комиссией» по сути являлся регламентом ее деятельности, но отнюдь не руководством, определявшим ход законодательных работ.

Предпосланный комиссии в значении проекта Уложения «Наказ» императрицы не мог быть использован в качестве такового. Он представлял собой политико-философское сочинение, содержавшее почерпнутые из трудов Монтескье, Беккариа и других мыслителей философские суждения о началах права, совершенно неприложимые к российскому законодательству. В дополнение к нему Екатерина II препроводила в 1768 году в комиссию «Начертание о приведении к окончанию комиссии по составлению проекта нового Уложения». Но и это руководство носило слишком общий характер, чтобы ввести ход работ комиссии в рациональное русло.

Работа общего собрания и частных комиссий в результате являла собой плавание без руля и без ветрил. Екатерина II, в отличие от предшественников, не упрекала комиссию за медлительность и грозно не повелевала завершать порученное дело в кратчайшие сроки, что дает основание некоторым историкам права полагать, что она всерьез и не помышляла о создании Уложения. В декабре 1768 года в связи с объявлением войны Турции общее собрание было закрыто, но частные комиссии продолжали заседать вплоть до 1774 года.

Нельзя, однако, сказать, что их законодательная работа шла вхолостую. Конечно, главная задача оставалась нерешенной. Новое Уложение не было составлено. Но наработки комиссий легли в основу или послужили в отдельных своих частях материалом «Жалованных грамот» дворянству и городам, Учреждения о губерниях и ряда других важных актов.

Последняя в XVIII веке, девятая по счету, законодательная комиссия была созвана Павлом I. Она также не справилась с поставленной задачей. Наряду со все возраставшей противоречивостью законодательного материала серьезно затруднялось ее решение и отсутствием юристов, владевших научными приемами систематизации законодательства. При этом нужно указать и на трудность применения научных принципов к решению поставленной задачи: сгруппировать, состыковать нормы Уложения 1649 года с актами абсолютизма, не изменяя содержания последних.

• [1] Щербатов М. М. Указ. соч. С. 567,359.
• [2] См.: Дитятин И. И. Из истории русского законодательства XVI-XVIII столетий //Русская мысль. 1888. Кн. 3. С. 64.
• [3] Дитятин И. И. Из истории русского законодательства… С. 76.