Реформы в области государственного управления

Реформы Александра I

Рядом весьма значительных реформ в области государственного управления отмечено начало правления Александра I. Если реформаторская деятельность Екатерины II примечательна укреплением опор абсолютизма на местах, то Александр I по восшествии на престол незамедлительно приступил к реорганизации центрального управления, весьма ослабленного упразднением в период с 1771 по 1796 год гражданских коллегий и отстранением Сената от важнейших государственных дел. Правда, Павел I, одержимый духом сокрушения екатерининских порядков, восстановил гражданские коллегии, но не в полном составе и ненадолго. Им была установлена должность государственного контролера, к которому отошла сфера финансового управления, принадлежавшая ранее ведомству генерал-прокурора. Серьезное неустройство в государственное управление было внесено созданием ряда центральных органов с аналогичными функциями, вынужденных заниматься «перетягиванием каната». Одним словом, этот император, руководствовавшийся в государственном строительстве не столько соображениями полезности, целесообразности, сколько личными мотивами, преуспел более в разрушении, нежели в созидании. По выражению историка Н. К. Шильдера, «все пружины государственного строя были вывернуты, столкнуты со всех мест, и Россия вскоре приведена в хаотическое состояние»^[1].

Поэтому Александру I предстояло решение задачи создания центрального аппарата почти в полном объеме.

Первым шагом к упорядочению высшего управления было образование 30 марта 1801 года Непременного совета, заменившего Екатерининский совет при высочайшем дворе, учреждение временное, отрешенное от главных дел. На вновь созданный орган возлагалась разработка проектов важнейших реформ.

Манифестом 8 сентября 1802 года Сенат был возвышен в его правительствующем значении. В царском указе того же дня говорилось: «Власть Сената ограничивается единою властью Императорского Величества…, иной же власти он над собой не имеет». Но ходом последующего реформирования Сенат лишается первенствующего положения.

В том же году учреждаются министерства: иностранных дел, военносухопутных дел, военно-морских дел, внутренних дел, финансов, народного просвещения, юстиции, коммерции. Наряду с этими органами единоличного управления продолжали существовать иностранная, военная и адмиралтейская коллегии, но недолго. Сначала они переходят в подчинение соответствующим министерствам, затем встает вопрос об их упразднении. В 1803 году министр внутренних дел В. П. Кочубей представил государю доклад о неудобствах коллежского управления. Доклад этот не был выражением единого мнения высшей бюрократии. Один из видных ее представителей Д. П. Трощинский отозвался на доклад резкой критической запиской, взяв под защиту коллегиальную форму управления. Точное соблюдение законов, по его мнению, возможно только при коллегиальном управлении, а не при канцелярском, т. е. произвольном единоличном^[2].

«Несмотря, однако, на протесты многих современников, — писал С. П. Покровский, — коллегиальное управление было уничтожено, между тем как других средств гарантии закономерного существования не было приложено»^[3].

Создание министерств повлекло за собой и падение значения Сената. Хотя министры юридически были подконтрольны Сенату, как и все присутственные места империи, обязаны были представлять ему отчеты о своей деятельности, однако это установление ими сплошь и рядом игнорировалось. В обход Сената они являлись с докладами к императору, который, находя предлагаемые министрами меры полезными, утверждал их, тем самым придавая силу закона. Необходимость в сенатском обсуждении министерских докладов в этом случае отпадала. Протестовать против такого игнорирования его правительствующей роли Сенат не мог, поскольку порядок непосредственного обращения министров к нему император находил удобным, а следовательно, так тому и надлежало быть. С верховной властью не спорят.

Вскоре для координации деятельности министерств создается Комитет министров, круг полномочий которого законодательно не был очерчен. Это позволяло Комитету расширять его по собственному усмотрению, распространять свою компетенцию на важнейшие государственные дела, утверждаясь в статусе одного из высших правительственных учреждений. Возвышение Комитета шло за счет принижения Сената, у которого в 1803 году было отнято право толкования законов, что означало отстранение от участия в решении законодательных вопросов.

«Из рассмотрения круга дел, решаемых Комитетом в первое время его существования, — отмечал С. П. Покровский, — видно, что Комитет… был высшей административной инстанцией, а в некоторых случаях обладал даже и судебной властью. Такое значение Комитета министров не было признано законом, а установлено практикой, тем исключительным доверием, которым пользовался Комитет со стороны императора… В Комитет вносились и рассматривались им доклады и рапорты Сената. Так произошла перестановка отношений двух высших государственных учреждений… Министерская власть через объединяющий ее орган — Комитет… сама рассматривала и изменяла приговоры Сената»^[4].

Создание министерств, таким образом, не только не способствовало внедрению должного порядка в государственное управление, но даже усилило рассредоточенность в руководстве государственными делами, внесло определенный разлад в их ход, особенно усилившийся с образованием Комитета министров.

В целях придания государственному управлению недостающей централизации и сосредоточенности потребовалось учредить в 1810 году Государственный совет, проект которого был разработан выдающимся государственным деятелем М. М. Сперанским. В речи, произнесенной при открытии Государственного совета, Александр I заявил о своем всегдашнем желании утвердить благосостояние империи на твердом, «неподвижном в постановлениях законе». Совет был охарактеризован императором как средоточение всех дел высшего управления, имеющее задачей «установить порядки и оградить империю добрыми законами»^[5]. Согласно его уставу — «Образованию Государственного совета 1810 года» — Совет получал статус законосовещательного учреждения, через который проходят и рассматриваются в нем все проекты законов, уставов и учреждений. Совет в «Образовании» назван сословием, в коем соображаются все части управления в их отношении к законодательству, и чрез него восходят к Верховной Императорской Власти.

Государственный совет состоял из назначаемых императором сановников и министров, входивших в него по должности. Совет подразделялся на 4 департамента: 1) законов, 2) гражданских и духовных дел, 3) государственной экономии, 4) военных дел. При нем состояли Комиссия составления законов, Комиссия прошений, Государственная канцелярия с особым отделением для каждого департамента. Отделения возглавлялись статс-секретарями, общей канцелярией руководил государственный секретарь. Должность эту занимал М. М. Сперанский. В основу организации Совета, как отмечалось, был положен его проект, но получил он далеко не полное воплощение. В своем «Плане государственного преобразования» М. М. Сперанский проектировал создание наряду с Государственным советом Государственной думы, которая должна была представлять собой «законодательное сословие», составляемое из депутатов, избранных губернскими думами. По плану М. М. Сперанского, ни один законопроект не мог получить силу закона без согласия Государственной думы. В отличие от нее образованный в 1810 году Государственный совет выступал лишь как законосовещательное, а не законодательное учреждение. Он не законодательная власть, по выражению В. О. Ключевского, а только ее орудие и притом не единственное. Государственный совет обсуждал те или иные законодательные вопросы, большинством голосов принимал по ним решения, но все они нуждались в обязательном утверждении императором. Первое время императорские манифесты имели вступительную формулу: «Вняв мнению Государственного совета…». Император нередко «внимал мнению» не большинства Совета, а меньшинства его членов. За время с 1810 года до конца царствования Александра I из 202 дел, по которым возникали разногласия в Совете, государь утвердил заключение большинства членов по 119 и мнение меньшинства — по 83 делам, соглашаясь с мнением одного члена^[6]. Голосование, таким образом, подчас превращалось в фикцию.

Как и Сенат, Государственный совет не стал средоточием государственного управления, главным среди высших учреждений империи.

Созданный как временный орган, Комитет министров сумел обрести к 1810 году довольно устойчивое положение и в скором времени стал бесцеремонно вторгаться в сферу полномочий Государственного совета.

Одним из видных деятелей александровского царствования профессор М. А. Балугьянский в своем «Рассуждении о средствах исправления учреждений и законодательства России» отмечал, что Комитет министров завладел, особенно в последние годы правления Александра I, почти всею законодательною властью. «Министры, — писал он, — приносили узаконения прямо на утверждение государя о предметах, коих предварительное рассмотрение принадлежало, по существу, самому Государственному совету»^[7]. Практикой бюрократических усмотрений, отклонения от законодательных установлений, определяющих круг полномочий государственных органов, Совет беспардонно лишался важнейших прерогатив и загромождался массой дел, не входивших в его компетенцию. Так создавалось и получало перевес над законом бюрократическое обычное право. М. М. Сперанский горько сетовал на то, что «с 1812 года изменился весь порядок, установленный для обсуждения дел в Совете, который перестал быть местом соображения для законодательства и сделался местом судебным по делам, из Сената входящим»^[8].

Служивший в Государственном совете в ранге действительного статского советника Н. И. Тургенев констатировал, что этот высший орган управления «лишался значения учреждения, препятствовавшего произволу министров и стремившегося водворить порядок и правильность во всем ходе управления. Департамент законов не занимался общим законодательством и, после освобождения от надзора Совета военных и финансовых дел, оказался обремененным одними только гражданскими и уголовными делами. Все же остальные департаменты Совета потеряли постепенно всякое влияние на министерства»^[9].

В 1811 году было издано «Общее учреждение министерств», но вступление его в действие не внесло упорядоченности в систему государственного управления. Многие его положения не получили развития, остались мертвой буквой. Зависимость министерств от Сената в некоторых вопросах сводилась на нет подчиненностью министров непосредственно Верховной власти. Зато обрели действенную силу положения «Общего учреждения министерств», благословлявшие нарушения законности. Параграф 225 предоставлял министрам право не всегда сообразовываться с законом и частную пользу предпочитать закону.

Укоренившаяся практика смешения ведомств в различных учреждениях, несоблюдение особенно Комитетом министров и министрами рамок своей компетенции вносило все больший разлад в строй государственной жизни. Витавший в ее сферах губительный дух непостоянства был во многом связан с непоследовательностью государя, позволявшего министрам действовать в обход установлений. Подобное попустительство верховной власти порождало безответственность министров, с которых ни Сенат, ни Государственный совет не могли спросить за нарушение законности, поскольку законы являлись воплощением воли императора и всякое допускаемое этой волей их несоблюдение имело в условиях абсолютизма силу закона. В этой связи весьма характерно высказывание М. М. Сперанского: «В России нет закона постоянного и можно переменить все по личным случаям и удобствам»^[10]. В его преобразовательных планах получила довольно широкое развитие идея ограничения самодержавной власти «постоянными и непременными законами». М. М. Сперанский ратовал за учреждение таких государственных порядков, которые бы силою и разумностью своих установлений, а не волею правящих лиц, направляли ход государственных дел. «Великие государства, — говорил он, — движутся установлениями, лица переменяются и умирают, а дух установлений живет в течение многих столетий и охраняет оные»^[11]. К сожалению, такие государственные порядки, несмотря на старания великого реформатора, не были созданы и не могли быть созданы в условиях абсолютизма, особенно в период царствования Александра I, склонного к шараханиям от обещания конституции, отмены крепостного права до насаждения военных поселений, гонений на передовую науку, от дружбы с М. М. Сперанским до нежной привязанности к А. А. Аракчееву. Однако негативный опыт государственного строительства александровского царствования весьма поучителен в том отношении, что предостерегает от поспешности в реформировании, от создания государственных органов с неопределенной компетенцией, дублирующих друг друга, расстраивающих тем самым ход государственных дел. Но беда наша в том, что мы не умеем извлекать уроки из истории, продолжаем творить ею уже осужденные несообразности. Нередко реформы порождаются не действительными жизненными потребностями, а неуемными желаниями некоторых правительствующих особ прослыть великими реформаторами. Бытовало это и в советское время, бытует и по сей день. Разве мало, наконец, дублирующих звеньев в нашем государственном аппарате?

Будучи реформатором по складу ума, М. М. Сперанский никогда не был сторонником скоропалительных преобразований, перестроек без опоры на исторический опыт. Он советовал монархам осуществлять переход от действующих порядков к новым таким образом, чтобы он казался естественным, чтобы новые установления вытекали из прежних.

Видно, стоит привести одно из его ярких высказываний по этому поводу: «Государства устрояются не новизнами, а постоянством правил. Продолжать начатое, довершать незаконченное, исправлять то, что совратилось со своего пути, — в этом состоит все дело, вся мудрость законодателя»^[12]. Это суждение одного из мудрейших политических деятелей России является верным для всех времен.

• [1] Цит. по: Покровский С. П. Министерская власть в России. Историко-юридическоеисследование. Ярославль, 1906. Ч. 1. С. LXXX.
• [2] См.: Там же. С. 103.
• [3] Покровский С. П. Указ. соч. С. 113.
• [4] Там же. С. 89−92.
• [5] Цит. по: Щеглов В. Г. Государственный совет России в первый век образованияи деятельности. Ярославль, 1903. С. 22.
• [6] См.: Покровский С. П. Указ. соч. С. 155.
• [7] Цит. по: Щеглов В. Г. Указ. соч. С. 48.
• [8] Там же. С. 49.
• [9] Там же. С. 48−49.
• [10] Цит. по: Покровский С. П. Указ. соч. С. 143.
• [11] Цит. по: Щеглов В. Г. Указ. соч. С. 45.
• [12] Цит. по: Щеглов В. Г. Указ. соч. С. XI.