Принципы служебного права

Отечественное законодательство не выделяет принципов, единых для всего служебного права. Вместе с тем основные принципы построения и функционирования государственной службы указаны в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».

Основные принципы муниципальной службы установлены ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Хотя они имеют много общего с принципами государственной службы, что предопределено близостью этих институтов, различия между ними также носят вполне объективный характер. Остановимся на основных принципах государственной и муниципальной службы более подробно.

Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Этот принцип назван первым среди принципов государственной службы. В соответствии с п. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в РФ.

В соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, при этом федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации).

Поскольку военная служба и государственная служба иных видов относятся к федеральной государственной службе, правовое регулирование этих видов службы осуществляется только на федеральном уровне.

Государственная гражданская служба, несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, является единым, целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства.

Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего и приоритета федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной гражданской службы.

Применительно к государственной службе принцип законности находит свое выражение в том, что правовой статус государственного служащего, поступление, изменение и прекращение государственнослужебных отношений, служебное время и время отдыха, служебная дисциплина, а также другие вопросы регулируются законами и подзаконными нормативными актами, подлежащими в обязательном порядке официальному опубликованию.

Несмотря на то, что принцип законности не назван среди основных принципов муниципальной службы, он также, очевидно, распространяется и на нее.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина является общим для государственной и муниципальной службы. Они, как институты, призванные на практике реализовывать функции государства, в первую очередь должны способствовать соблюдению прав и свобод человека и гражданина. Более того, с учетом содержания ст. 18 Конституции Российской Федерации именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

Принцип равного доступа граждан к государственной и муниципальной службе и равных условий ее прохождения основывается на п. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».

В целях реализации этого принципа в настоящее время идет формирование законодательства, в соответствии с которым основным способом замещения вакантных должностей государственной службы должен стать конкурс. Однако пока он является приоритетным способом замещения должностей лишь на государственной гражданской службе.

Хотя Конституция Российской Федерации напрямую не закрепляет конституционного права граждан на равный доступ к муниципальной службе, в отличие от права на доступ к службе государственной, Конституционный Суд РФ в постановлении № 19-П от 15.12.2003 выразил правовую позицию, согласно которой смысловой потенциал, заложенный в конституционные нормы, позволяет говорить о признании такого права государством.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, основных требований к муниципальной службе, а также учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы предполагает определенное единство и определенную дифференциацию правового регулирования государственной и муниципальной службы.

Применительно к государственной службе указанный принцип предполагает установление и использование единого подхода в регулировании государственной гражданской, военной службы, государственной службы иных видов с учетом специфики каждой из них.

В связи с этим, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предусматривает соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу, установление ограничений и обязательств при прохождении госслужбы различных видов.

Видимо, используя термин «соотносительность», законодатели старались подчеркнуть, что указанные условия труда государственных служащих различных видов будут максимально близки, но не одинаковы.

Данный закон также предусматривает учет стажа военной службы, государственной службы иных видов при переходе на гражданскую службу. Часть 1 ст. 54 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прямо указывает, что в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей государственной службы иных видов.

Применительно к муниципальной службе рассматриваемый принцип трансформируется в принцип единства основных требований к муниципальной службе. Связано это с тем, что действующее законодательство регламентирует муниципальную службу значительно менее детально, чем службу государственную, содержит большее количество диспозитивных норм, поэтому единство муниципальной службы может быть достигнуто только на уровне общих требований.

В то же время применительно к муниципальной службе подчеркивается и необходимость учета исторических и иных местных традиций, что связано с особенностями организации местного самоуправления в разных местностях.

Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права и в силу этого имеют много общего.

Основной целью государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Как совершенно справедливо отмечает В. А. Козбаненко, «оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного»^[1].

Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предусматривает, что для государственных гражданских и муниципальных служащих должны быть установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, ограничения и обязательства, а также требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации и соотносительные (то есть максимально унифицированные, но все же не одинаковые) основные условия оплаты труда и социальные гарантии, основные условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

В стаж (общую продолжительность) государственной службы включаются периоды замещения муниципальных должностей муниципальной службы, и наоборот.

Принцип открытости государственной и муниципальной службы основывается, прежде всего, на п. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Федеральным законом «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:

• 1) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);
• 2) в состав конкурсной комиссии (ст. 22);
• 3) в состав аттестационной комиссии (ст. 48).

В отношении муниципальной службы данный принцип сформулирован как принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих, что, как представляется, не меняет его сути, так как речь также идет об информационной открытости службы для общества.

Принцип профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих. Государственная и муниципальная службы являются видами профессиональной деятельности, требующими специальных знаний и навыков. В силу этого законодательство о государственной и муниципальной службе закрепляет названный принцип. Его реализации должны способствовать закрепляемые нормативными актами об отдельных видах государственной службы, а также о муниципальной службе требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной и муниципальной службы.

На повышение профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих направлены их профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка.

Принцип защищенности государственных и муниципальных служащих. Федеральное законодательство о государственной и муниципальной службе, говоря о защищенности соответствующих служащих, подчеркивает разные виды такой защиты.

Применительно к государственным служащим речь идет прежде всего об их защите от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Такая защищенность является важным условием эффективного осуществления служебной деятельности.

Данный принцип означает, что государственные служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Госслужащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Применительно к муниципальным служащим законодатель выделяет прежде всего их правовую и социальную защищенность. Данный аспект призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, произвола руководителя, гарантировать соответствующие условия работы, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т. д.

Реализации данного принципа посвящен целый ряд статей Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в частности ст. 11, 20—25, 29 и др.

Помимо рассмотренных законодательство о муниципальной службе выделяет и некоторые другие принципы муниципальной службы: стабильности; взаимодействия с общественными объединениями и гражданами; внепартийности; ответственности муниципальных служащих.

Схожие или аналогичные принципы указаны и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Они в большей степени характеризуют именно специфику гражданской и муниципальной службы.

• [1] Козбаненко В. А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003.№ 3.