Государственный строй. 
История отечественного государства и права

С 1894 г. Российской империей управлял император Николай II. В Основных государственных законах, вступивших в силу 23 апреля 1906 г., были сформулированы гражданские права и свободы: неприкосновенность жилища и собственности, свобода перемещения, выбора профессии, слова, печати, собраний и т. п. В соответствии с этим документом Россия оставалась самодержавной страной. Вся исполнительная власть полностью оставалась за царем, который согласно ст. 11 в порядке верховного управления «издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления». Царь признавался верховным руководителем всех внешних сношений Российского государства с иностранными державами; в силу этого он объявлял войну и заключал мир, а равно договоры с иностранными государствами. И Государственная дума, и Государственный совет были совершенно устранены от руководства внешними сношениями. Царь являлся верховным руководителем российской армии и флота. Словом, царю принадлежали все те права, титулы и привилегии, о которых говорилось в Основных законах предшествовавших изданий.

О взаимоотношениях царской власти и представительных учреждений говорилось в ст. 7 следующим образом: царь осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой. Царю принадлежала инициатива по всем предметам законодательства, причем единственно по его почину Основные законы могли подлежать пересмотру в Государственном совете и Государственной думе. По ст. 9 царь утверждал законы.

В противоречии со статьями о самодержавной власти царя ст. 86 устанавливался принцип, в соответствии с которым никакой новый закон не мог последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и вступить в силу без утверждения императора. Этот основной принцип, закрепленный в Манифесте 17 октября, царизм не осмелился опустить в Основных законах.

Однако в ст. 87 чрезвычайно расширялась законодательная власть царя и снижалось значение ст. 86. В соответствии со ст. 87 во время перерывов в работе Государственной думы, если чрезвычайные обстоятельства вызывали необходимость в такой мере, которая требовала обсуждения в законодательном порядке, Совет министров имел право обращаться к императору. Мера эта не могла, однако, касаться изменений ни в Основных государственных законах, ни в учреждениях Государственного совета или Государственной думы, ни в постановлениях о выборах в Совет или Думу. Действие такой меры прекращалось, если соответствующим министром или главноуправляющим отдельной части вносился в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления ее работы соответствующий законопроект. Пользуясь этой статьей, правительство издавало во время прекращения работы Государственной думы множество новых законов, опасаясь их отклонения или значительного изменения в Думе при обсуждении в обычном порядке. Иногда Думу даже распускали на несколько дней, чтобы воспользоваться ст. 87.

Законодательная власть находилась в руках Государственной думы и Государственного совета. Срок деятельности Думы определялся в пять лет, но указом царя она могла быть распущена досрочно, и в этом случае назначались выборы Думы нового состава.

Избирательное право характеризовалось различием между активным и пассивным избирательным правом. Активного избирательного права были лишены весьма многочисленные категории: лица женского пола; лица моложе 25 лет; обучающиеся в учебных заведениях; воинские чины армии и флота, состоящие на действительной службе; бродячие инородцы; иностранные подданные; подвергшиеся наказанию за преступные деяния, которые влекли за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключение со службы; отрешенные по судебным приговорам от должности; состоящие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях, влекущих за собой лишение или ограничение прав состояния или исключение со службы; подвергшиеся несостоятельности впредь до определения ее свойства; несостоятельные, кроме тех, несостоятельность которых признана несчастною; лишенные духовного звания или сана за пороки или же исключенные из среды общества и дворянских собраний по сословным приговорам; осужденные за уклонение от воинской повинности.

Чтобы осуществить избирательное право, необходимо было быть причисленным к какой-либо курии. Курий было четыре: уездных землевладельцев, волостных крестьян, городских избирателей и рабочих. Каждая курия избирала выборщиков на своих съездах. В съезде уездных землевладельцев могли участвовать следующие категории населения: лица, владевшие крупным имением (количество земли, которое давало право участвовать в этом съезде, указывалось в особом расписании: например, в Московской губернии надо было иметь 200 десятин земли); лица, владевшие в уезде на посессионном праве горнозаводскими дачами в таком же объеме; лица, владевшие не менее одного года иным, кроме земли, недвижимым имуществом высокой стоимости; управляющие или арендаторы крупных имений, уполномоченные от лиц, владеющих меньшим, чем это указано в расписании, имением, уполномоченные от духовенства, владевшие в уезде землей.

На съезде уполномоченных от волостей должны были участвовать выборные от волостных сходов уезда, по два от каждого схода.

Па съезде городских избирателей могли участвовать следующие лица: владеющие не менее года в пределах городских поселений недвижимым имуществом, обложенным государственным налогом или городским сбором; владеющие в пределах города или уезда не менее одного года торгово-промышленным предприятием, требующим выборки промыслового свидетельства; лица, уплачивающие квартирный или промысловый налог; лица, не менее года снимавшие в пределах городских поселений на свое имя отдельную квартиру, и лица (за исключением низших служителей и рабочих), не менее года проживавшие в пределах города или уезда и получавшие содержание и пенсию по службе государственной или по службе в земских, городских либо сословных учреждениях или на железных дорогах. Выборщики от рабочих избирались на губернских и городских съездах уполномоченных от рабочих, выбиравших уполномоченных на предприятиях с общим числом рабочих мужского пола от 50 до 1000 — одного уполномоченного, а на предприятиях с общим числом рабочих свыше 1000 — по одному уполномоченному на каждую полную тысячу рабочих.

Как было указано, активное избирательное право не совпадало с пассивным. Так, в Государственную думу не могли быть избраны лица, не знающие русского языка. Необходимо отметить также, что не всякий мог быть избран уполномоченным от рабочих: для избрания нужно было проработать на одном предприятии не менее шести месяцев. Таким образом, сравнительно большая часть граждан Российской империи была лишена избирательного права, следовательно, оно нс было всеобщим. Поскольку была введена куриальная система выборов и многие категории избирателей не имели права избирать выборщиков, а только уполномоченных, оно нс было и равным. Кроме того, поскольку выборы были многостепенными, они не являлись прямыми.

Классовый, помещичье-буржуазный характер избирательного права был выражен с беззастенчивой откровенностью. Крупные помещики имели право непосредственно избирать выборщиков на съезде землевладельцев, мелкие землевладельцы — только уполномоченных. Особенно ограничено было избирательное право крестьян, для которых были установлены четырехстепенные выборы. Крестьяне должны были сначала избирать уполномоченных на волостной сход, последний выбирал по два уполномоченных от волостей, избирающих выборщиков, которые на уездном избирательном съезде вместе с выборщиками от землевладельцев и городских избирателей могли выбирать членов Государственной думы.

Избирательными округами были губернии и области, а также 27 наиболее крупных городов. В Положении о выборах в Государственную думу указывалось, сколько членов Государственной думы приходится на тот или иной избирательный округ и сколько выборщиков должно выбираться от каждого съезда (курии), причем давался решительный перевес цензовым элементам. Общее число членов Государственной думы было 524.

В избирательных собраниях, но губерниям и областям принимали участие выборщики от уездных землевладельцев, городских избирателей, уполномоченных волостей и выборщиков, избранных губернскими съездами уполномоченных от рабочих. На этих собраниях председательствовал губернский предводитель дворянства.

Городское избирательное собрание, составлявшее самостоятельный избирательный округ, образовывалось из выборщиков, избиравшихся на городских съездах уполномоченных. Председателем этих избирательных собраний являлся городской голова. Для обжалования выборов уполномоченных и выборщиков были созданы особые органы — уездные и губернские комиссии по делам о выборах. Жалобы на нарушения, допущенные при избрании членов Государственной думы, приносились на имя самой Думы. Постановление Государственной думы об отмене выборов получало силу, если оно принималось большинством в две трети голосов депутатов.

Поскольку решающая роль в составлении списков избирателей, уполномоченных и выборщиков принадлежала администрации, то обычными были случаи, когда нежелательный избиратель, уполномоченный или выборщик «разъяснялся», т. е. царская администрация добивалась лишения его избирательного права путем грубейшего искажения законов. Выборы проводились закрытой баллотировкой, по тайная подача голосов использовалась царизмом для всякого рода подлогов и подтасовок.

Ведению Государственной думы подлежали вопросы, требующие издания законов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены; государственная роспись доходов и расходов; отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи; разрешение займов; дела об отчуждении имущества; дела о постройке железных дорог казной; дела об учреждении акционерных компаний и ряд других.

Государственной думе предоставлялось право запроса по поводу незаконных действий, допущенных министрами или главноуправляющими отдельных частей. Министры обязывались не позднее одного месяца со дня передачи им заявления о запросе дать сведения и разъяснения или известить Думу о том, что они лишены возможности ответить.

Государственной думе принадлежало право обращаться к министрам за разъяснениями, непосредственно касающимися рассматриваемых ею дел; министры имели право отказаться от сообщения Думе разъяснений по таким вопросам, которые, но их мнению, не подлежали оглашению из соображений государственной безопасности.

Государственная дума не могла собираться и начинать свою деятельность по собственной инициативе, а созывалась указами царя. Она также не могла самостоятельно прерывать свою работу. Царю принадлежало право роспуска Государственной думы с назначением новых выборов до истечения 15-летнего срока полномочий ее членов.

Структура Государственной думы была следующей. Во главе стояли председатель и два его товарища (заместителя), которые избирались из числа ее членов на один год. Председатель руководил заседаниями, сносился от имени Думы с другими учреждениями, наблюдал за порядком в Думе, назначал пристава Государственной думы и его помощников. Секретарь и сто заместители также избирались Думой из числа ее членов на пять лет.

Дума в своей внутренней деятельности должна была руководствоваться выработанным для нее наказом.

Для правомочности заседаний Думы требовалось присутствие на них не менее одной трети депутатов, но при признании министром внесенного им дела неотложным оно могло рассматриваться при любом числе присутствовавших.

Заседания общего собрания Государственной думы были публичными, но по постановлению общего собрания или по распоряжению председателя могли назначаться и закрытые заседания. В Государственную думу запрещалось являться депутациям, а также представлять словесные и письменные заявления и просьбы.

Для предварительной разработки подлежащих ее рассмотрению дел Государственная дума могла образовывать из своих членов отделы и комиссии, на заседаниях которых ни посторонние лица, ни представители печати не допускались. Законопроекты вносились в Думу министрами или комиссиями, образованными из числа депутатов, или же поступали от Государственного совета.

Об отмене или изменении действующего закона или издании нового члены Государственной думы могли подать письменное заявление ее председателю. Требовалось, чтобы к заявлению был приложен проект основных положений предлагаемого изменения в законе или нового закона с объяснительной запиской. Если заявление подписывалось не менее чем 30 депутатами, председатель вносил его на рассмотрение Думы. Если Дума разделяла изложенные в заявлении соображения о желательности отмены, изменения или издания закона, то соответствующий законопроект разрабатывался и вносился в Думу соответствующим министром. В случае отказа министра законопроект разрабатывался в комиссии Думы. Необходимо отметить, что законодательная инициатива Думы не могла относиться к Основным законам — учреждениям Государственной думы и Государственного совета.

Принятое Государственной думой постановление передавалось в Государственный совет, и в случае одобрения Государственным советом передавалось председателем Государственного совета царю на утверждение или отклонение. Если Государственный совет вносил изменения в представленное Думой постановление, оно передавалось в согласительную комиссию, состоящую из равного числа членов Государственного совета и Государственной думы, а затем снова передавалось для обсуждения в Думе и Совете.

Учреждение Государственного совета как второй палаты законодательного органа страны являлось грубым нарушением Манифеста 17 октября, в котором говорилось только о Государственной думе. Царизм, придавая Государственному совету значение верхней палаты, стремился создать противовес и без того бесправной Думе.

Государственный совет формировался па пропорциональной основе из избранных и назначаемых царем членов. Последние подбирались из самых крайних реакционеров. Список членов Совета публиковался ежегодно. Чтобы держать в послушании членов Государственного совета по назначению, царь ежегодно обновлял список назначенных для участия в заседаниях Совета. Неугодные царю лица исключались при публикации нового списка.

Членами Совета могли быть лица, достигшие 40-летнего возраста, окончившие среднее учебное заведение или выдержавшие соответствующее испытание.

Выборные члены Государственного совета избирались сроком на девять лет, но через каждые три года их состав обновлялся на треть.

Право избирать членов Государственного совета было предоставлено духовенству православной церкви (трое от монашествующего и трое от белого духовенства); губернским земским собраниям (по одному члену от каждого губернского земского собрания из числа крупных землевладельцев); дворянским обществам (18 членов); Академии наук и университетам (6 членов); от промышленности и торговли (12 членов Государственного совета, по шесть от промышленности и торговли).

Компетенция Государственного совета формально ничем не отличалась от компетенции Государственной думы, но фактически Совет пользовался несравненно большим политическим влиянием. Царь неизменно поддерживал Государственный совет в конфликтах последнего с Государственной думой.

Во главе Государственного совета стояли председатель и вице-председатель, назначавшиеся царем из числа членов Совета.

Продолжительность ежегодных заседаний и сроки перерыва устанавливались указами царя. В Государственный совет также запрещалось являться депутациям, представлять словесные и письменные заявления и просьбы. Заседания общего собрания являлись, как общее правило, публичными. Государственный совет имел право образовывать комиссии, на заседания которых ни посторонние лица, ни представители печати не допускались.

Дела в Государственный совет поступали или от министра, или от Государственной думы, или же от членов Государственного совета.

Указом от 19 октября 1905 г. был создан Совет министров, который должен был укрепить единство в деятельности министерств и главных управлений.

Совет министров, в состав которого входили министры и главноуправляющие отдельными частями, работал под председательством одного из министров по назначению царя.

Па Совет министров возлагалось определение общего направления и объединение действий начальников ведомств.

В компетенцию Совета министров входили следующие функции:

• — предварительное рассмотрение предложений отдельных министров, правительственных совещаний, комитетов и комиссий по предметам законодательства и другим предметам, подлежащим ведению Государственной думы и Государственного совета;
• — обсуждение предложений начальников ведомств о замещении главных должностей высшего и местного управления;
• — рассмотрение докладов царю, представлявшихся от Совета министров;
• — дела, относящиеся к Финляндии;
• — обсуждение мероприятий во время перерыва работы Государственной думы, т. е. обсуждение законопроектов в порядке ст. 87 Основных законов;
• — дела об утверждении уставов акционерных компаний и пр.

Превращение Государственного совета во вторую палату не повлекло за собой полной ликвидации ранее существовавших департаментов Государственного совета. Были сохранены два департамента, выполнявшие различные административные функции.

Среди других учреждений, которые непосредственно подчинялись царю, необходимо указать следующие.

• 1. Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ.
• 2. Государственная канцелярия, которая помимо обязанностей по делопроизводству в Государственном совете должна была издавать Свод законов и Полное собрание законов.
• 3. Совет государственной обороны, состоявший из председателя, шести постоянных членов по непосредственному назначению царя и членов по должности: военного и морского министров, начальников штабов, генерал-инспекторов всех родов оружия. Совет государственной обороны был организован с целью координации деятельности военного и морского управлений.
• 4. Комитет финансов; впоследствии с созданием Совета министров был упразднен.

Из других изменений в государственном аппарате можно назвать преобразование министерств земледелия и государственных имуществ в Главное управление землеустройства и земледелия, причем одновременно был организован комитет по земельным делам. Было учреждено министерство торговли и промышленности.

Местное управление осталось почти без изменений. Усиление власти местной администрации достигалось объявлением той или иной местности на военном положении, на положении чрезвычайной или усиленной охраны. Градоначальникам предоставлялось право в случае прекращения железнодорожных, почтовых и телеграфных сообщений своей властью объявлять управляемую ими территорию на положении усиленной или чрезвычайной охраны. С целью борьбы с крестьянскими волнениями помещикам было предоставлено право образовывать собственную охрану своих имений из казаков, полицейских чинов или стражников. Последним выдавалась особая форма, военное ведомство снабжало их оружием. Стражники находились в полном распоряжении помещиков.