Базовые концепции региональной политики

К основным концепциям региональной политики относятся прежде всего теории государственного регулирования развития регионов, в рамках которых выделяются два подхода:

• • теории регионального роста, разработанные для объяснения роста общенациональной экономики;
• • теории размещения, включающие анализ поведения отдельных предприятий и фирм, так как именно их деятельность определяет в основном развитие регионов. В этих теориях рассматриваются также причины, по которым компании выбирают для своей деятельности тот или иной регион.

Теории государственного регулирования развития регионов отвечают на два вопроса: 1) развитие каких регионов должно стимулироваться государством и зачем (каковы цели и объекты региональной политики)? 2) каковы методы и инструменты стимулирования развития выбранных регионов (см. § 1.3).

Ответ на первый вопрос — о целях и объектах государственного регулирования — вытекает из теорий регионального роста. Здесь в регионоведении сложились различные позиции, вплоть до диаметрально противоположных. Все модели можно классифицировать по трем основным направлениям:

• • неинтервенционалистское, в принципе отрицающее необходимость воздействия государства на региональный рост;
• • адаптационное, настаивающее на незначительном вмешательстве государства в процессы регионального развития с целью корректировки воздействия стихийных рыночных сил;
• • радикально-преобразовательское, выступающее за проведение интенсивного государственного регулирования.

У каждого из этих направлений есть свои достоинства и ограничения. Так, в сегодняшнем мире, когда регионы связаны между собой множеством контактов, в принципе невозможно обойтись без продуманной и обоснованной государственной региональной политики. Отсюда неинтервенционалистское направление выглядит как малосостоятельное. Подходы «активных преобразователей» не всегда могут быть применимы уже потому, что требуют колоссальных средств. Адаптационная модель региональной политики, делая ставку на те регионы, которые представляют собой полюса роста, упускает из виду проблемные территории.

В разных странах приоритет отдавался тому или иному направлению региональной теории. Наиболее сильные научные школы сложились в Германии, Швеции, Великобритании, США и Франции.

Следует в первую очередь обратиться к модели «неотложной помощи кризисным регионам», возникшей в Великобритании в конце 1920;х гг. Эта модель, доминировавшая по 1940;е гг., сводилась к недостаточно продуманным попыткам центрального правительства облегчить положение отдельных регионов, оказавшихся в глубоком экономическом и социальном кризисе. Базой концепции стали кейнсианская идеология, оправдывавшая прямое вмешательство государства в экономику (в кризисных регионах), социальные причины (смягчение последствий безработицы) и сравнительно простые, ориентированные на население методы (выплата социальных пособий, поддержка оттока населения из кризисных районов).

В период стабильного экономического развития 1950;х — начала 1970;х гг. на смену этой концепции пришла модель межрегионального перераспределения экономического роста, с которой до сих пор связывают «золотой век» региональной политики в большинстве европейских стран. В ее основе лежали стремление к более равномерному региональному развитию, а также расцвет ориентированных на бизнес методов. Среди шведских регионоведов особо следует отметить Т. Хагерстранда, сыгравшего важную роль в развитии как теории размещения, так и теории регионального роста. Его теория диффузии нововведений (см. гл. 3, § 3.3 данного раздела) легла в основу концепции развития периферийных территорий, предложенной Дж. Фридманом, Т. Хермансеном и некоторыми другими учеными.

С середины 1970;х гг. традиционная региональная политика становится объектом критики со стороны многих политиков и ученыхрегионоведов. Вступление западного общества в период кризисного развития, принципиальные изменения в механизмах территориальной организации хозяйства, усиление правой политической идеологии обусловили переход к модели «реструктуризации регионов», главенствующей на Западе на протяжении 1980;х гг.

Ее основные черты:

• • ориентация на экономические основания (например, усиление конкурентоспособности регионов в новом международном разделении труда);
• • максимальное использование внутреннего потенциала каждого региона;
• • развитие инновационной инфраструктуры, подготовка квалифицированного персонала, поддержка среднего и малого бизнеса.

Кстати, упомянутого выше американского исследователя Дж. Фридмана справедливо считают классиком теории «центр — периферия». Он выделяет четыре стадии формирования центров роста (ядер, под которыми понимались в первую очередь города) в стране:

• 1) наличие большого числа локальных ядер, мало влияющих на окружающие территории;
• 2) появление наиболее мощного ядра, формирующего полюс роста, влияющий на обширную периферию;
• 3) развитие еще нескольких ядер, приводящих к образованию полицентрической структуры полюсов роста;
• 4) слияние ядер в урбанистическую полиареальную структуру с мощной периферией.

В начале 1990;х гг. появились признаки формирования новой модели региональной политики — «регионального саморазвития», ориентированной на более полный учет интересов территориальных сообществ, возложение ответственности за развитие регионов на местные власти, опору преимущественно на местную инициативу, а не на спущенные сверху программы, взаимную координацию деятельности центральных и местных властей.

На мегауровень европейская модель региональной политики вышла с образованием Европейского союза. В рамках этой — теперь уже надгосударственной — модели четко прослеживаются два основных вектора:

• • предоставление непосредственной инвестиционной помощи проблемным территориям;
• • координация и контроль (с правом отмены и изменения решений) за региональной политикой отдельных стран.

Главное достижение такой сбалансированности различных векторов региональной политики — высокая степень легитимации нового образования, фактор, который исследователи особо подчеркивают: «Богатые районы, формируя бюджет ЕС, как бы субсидируют бедные, но никому не приходит в голову особо возмущаться этим. Это вполне разумная плата за все плюсы интеграции»^[1]. Напротив, региональная контрастность России воспринимается массовым сознанием преимущественно через призму межэтнических отношений, а любые попытки центральной власти сгладить диспропорции между территориями рассматриваются как помощь одним регионам в ущерб другим.

Особого внимания среди современных концепций региональной политики заслуживает направление, основывающееся на институциональных подходах. Главный акцент в них делается на политике региональных органов власти как важнейшем факторе социально-экономического развития регионов. В этом случае в качестве регионов рассматриваются прежде всего субъекты федерации, поскольку именно субнациональные власти в федеративных государствах обладают весьма широким диапазоном полномочий, позволяющим выстраивать собственную региональную политику^[2].

При выборе государственной региональной стратегии одной из важнейших является проблема соотношения территориальной справедливости, часто понимаемой как перераспределение средств в пользу наименее благополучных регионов, и экономической эффективности национальной экономики. Она носит политический характер, так как от ее решения во многом зависит стабильность в социуме и устойчивость властного режима.

В регионоведении сформировались две точки зрения на указанную проблему. Первая утверждает, что стимулирование экономического развития проблемных регионов однозначно ведет к уменьшению экономической эффективности. Это мнение основывается на тезисе о стремлении бедных территорий жить за счет богатых; таким образом, настаивают сторонники этого подхода, принцип справедливости в действительности превращается в уравнительность, подталкивает неблагополучные регионы к паразитическому существованию. В связи с этим ряд исследователей (в частности, Э. Куклински^[3]) говорят о целесообразности перехода от концепции региональной политики, направленной на уменьшение территориальных диспропорций, к концепции территориальной конкуренции. Предполагается, что не обремененные социальными обязательствами регионы способны достичь большего экономического результата, чем страна. Вводится, как указывалось выше, даже термин «региональное государство» (квазигосударство), подчеркивающий растущее значение таких эффективно развивающихся территорий.

Вторая точка зрения на проблему региональной справедливости отстаивает необходимость государственной поддержки отсталых территорий. В противном случае региональные диспропорции способны привести к социальным взрывам, которые могут смести существующий политический режим, а вместе с ним и несправедливую, нацеленную на эффективность региональную политику.

• [1] Артоболевский, Н. Региональная политика в Европейском Союзе // Проблемыи механизмы регионального развития. М., 1998. С. 161.
• [2] См.: May, В., Яновский, К. Политические и правовые факторы экономическогороста в российских регионах // Вопросы экономики. 2001. № 11.
• [3] См.: Куклински, Э. Региональное развитие — начало поворотного этапа // Региональное развитие и сотрудничество. 1997. № 10.