ЦБ РФ как субъект управления и административноправового регулирования финансовых отношений в банковской сфере

Банк России (ЦБ РФ) играет существенную роль в управлении финансами. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью.

ЦБ РФ не отнесен законодательством ни к одной из ветвей государственной власти, и его особый статус установлен Конституцией РФ.

Он является основным субъектом управления и административно-правового регулирования финансовых отношений в банковской сфере.

К числу таких его функций относится функции разработки и проведении государственной денежно-кредитной политики; установление правил осуществления банковских операций; осуществление контроля и надзора за кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями^[1]; применение мер принуждения (в том числе и привлечение к административной ответственности), соблюдением эмитентами требований законодательства об акционерных обществах и ценных бумагах; валютного контроля; контроля за соблюдением требований законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и др.

Хотя ЦБ РФ не является органом исполнительной власти, ему свойственны многие функции, присущие только этим органам:

• 1) разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики;
• 2) установление правил осуществления банковских операций;
• 3) осуществление контроля и надзора;

4) применение мер принуждения (в том числе и привлечение к административной ответственности).

Принятые Банком России нормативные правовые акты, обязательные для органов государственной власти и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Они вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России — «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы.

Эффективное осуществление Банком России своих административных функций и оперативное реагирование на изменения в условиях рыночной экономики является невозможным без качественного и эффективного осуществления Банком России своих нормотворческих полномочий, особенно полномочий в части методов воздействия на участников банковского сектора.

По поручению уполномоченных органов исполнительной власти Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает им лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает лицензии.

Осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг.

Проводит анализ и прогнозирование состояния экономики России, публикует соответствующие материалы и статистические данные и т. п.^[2] Как известно, эти функции являются исключительной прерогативой органов исполнительной власти.

Центральный банк РФ ежегодно направляет в Государственную Думу информацию о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики РФ, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики.

Таким образом, Банк России сосредоточил в рамках системы кредитных организаций страны все основные управленческие функции: нормотворческую (издание нормативных актов), исполнительную (реализация государственной политики, контроля и надзора за деятельностью кредитных организаций) и юрисдикционную (применение санкций к нарушителям^[3]).

С передачей функций упраздненной Федеральной службы по финансовым рынкам усиливается позиция Центрального банка России как государственного органа. Видно, что статус Центрального банка РФ меняется в сторону мегарегулирования.

Также хотелось бы обратить внимание на изменения в территориальной структуре Центрального банка РФ в связи с расширением его функций.

В соответствии со ст. 83, 84 Закона о Банке России он представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему Банка России входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка России.

Территориальными учреждениями Банка России являются управления Банка по субъектам РФ. Они не являются юридическими лицами, не имеют права принимать решения нормативного характера и выдавать без разрешения Совета директоров банковские гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства.

Задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров. Обсуждается вопрос об учреждении территориальных органов Центрального банка на уровне федеральных округов.

Правопреемник упраздненной Федеральной службы по финансовым рынкам^[4] — Служба Банка России по финансовым рынкам образовала Межрегиональные управления Службы Банка России по финансовым рынкам на базе существовавших региональных отделений ФСФР. Полномочия Межрегиональных управлений СБРФР распространяются на территорию нескольких граничащих друг с другом субъектов РФ или федеральных округов.

Таким образом, можно увидеть усложнение административно-правового статуса Центрального банка РФ. Добавление контрольно-надзорных полномочий мегарегулятора и изменение территориальной структуры в сторону ее расширения усиливает позиции Банка России как органа государственной власти^[5].

В научных трудах высказываются различные точки зрения относительно природы статуса Банка России как федерального органа государственной власти, как органа государственного управления специальной компетенции, как федерального государственного учреждения, государственной корпорации, государственного унитарного предприятия, как юридического лица особого рода, коммерческой организации с особым правовым статусом и др.^[6]

Президент РФ, Государственная Дума и Счетная палата РФ контролируют деятельность Центрального банка РФ.

В последние годы происходили существенные изменения в правовом регулировании этой сферы. Так, в целях обеспечения эффективного регулирования, контроля и надзора в сфере финансового рынка и страховой деятельности были сокращены федеральные службы по финансовым рынкам и страхового надзора. И Указом Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645 функции этих служб были переданы Центральному банку РФ.

В последние годы в сфере кредитных отношений появились новые игроки: бюро кредитных историй, платежные агенты и микрофинансовые организации^[7].

Принятый ФЗ от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» значительно расширил перечень субъектов предпринимательской деятельности, подлежащих специальному регулированию, включив в него операторов по переводу денежных средств (в том числе операторов электронных денежных средств), операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры и др.

Названный Закон внес значительные изменения в сложившуюся практику на рынке электронных платежей^[8]. Теперь операторы по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств) должны зарегистрироваться в форме банка, расчетной небанковской кредитной организации или небанковской кредитной организации, имеющей право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций (платежные НКО)^[9].

Платежные НКО смогут заниматься деятельностью по переводу денежных средств по поручению физических и юридических лиц без открытия банковских счетов. Для осуществления своей деятельности они смогут выполнять отдельные банковские операции, перечисленные в п. 1 ч. 3 ст. 1 ФЗ «О банках и банковской деятельности».

В связи с этим И. Б. Керенский отметил, что только для этого вида НКО перечень операций, которые они вправе осуществлять, устанавливается непосредственно упомянутым Федеральным законом, а не актами ЦБ РФ^[10].

Сфера деятельности платежных НКО пересекается со сферой деятельности расчетных НКО, которые вправе осуществлять такие же операции.

Можно назвать два основных отличия между этими видами НКО. Во-первых, расчетные НКО могут осуществлять банковские операции не только в связи с переводом денежных средств, их сфера деятельности шире. Во-вторых, у платежных НКО уставной капитал должен составлять всего 18 млн руб., а у расчетных НКО — 90 млн руб.

Таким образом, административно-правовое регулирование организации кредитного дела направлено на регламентацию деятельности кредитных организаций, а также субъектов управления этой сферой.

Правовое регулирование банковской деятельности носит комплексный характер. При этом административно правовые методы регулирования, совокупность применяемых административных мер, форм и приемов, является важнейшим звеном, направленным на достижение целей правового регулирования^[11].

В качестве целей правового регулирования необходимо рассматривать вопросы юридической защиты и гарантий прав клиентов кредитных организаций, поскольку сущность кредитной организации основана на ее функционировании за счет привлекаемых денежных средств. В этой части только эффективная и стабильная банковская система позволит защитить общество от возможных потрясений и способствовать экономическому росту.

По этой причине, являясь стратегическим сектором экономики, банковская (кредитная) деятельность нуждается не только в жестком правовом регулировании, но и в государственной поддержке.

Повышение уровня доверия в банковской сфере невозможно без четко проработанных механизмов административного-правового воздействия на участников банковской системы, основанных на принципах последовательности государственной политики, актуальности применяемых мер и прогнозирования возможных потребностей.

Нормы административного права регулируют следующие виды административно-правовых отношений в сфере кредитного дела:

• 1) правоотношения, связанные с реализацией полномочий органов исполнительной власти, участвующих в организации кредитного дела (Правительство РФ, Минфин, ФНС, Росфинмониторинг и др.);
• 2) правоотношения, связанные с взаимодействием ЦБ РФ с органами исполнительной власти;
• 3) правоотношения по поводу обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций;
• 4) правоотношения по осуществлению административного надзора за деятельностью кредитных организаций за соблюдением ими положений действующего законодательства и других административных процедур (регистрационных, учетных и т. п.);
• 5) правоотношения по реализации мер административной ответственности за нарушения банковского законодательства;
• 6) внутриорганизационные отношения в системе ЦБ РФ и др.

• [1] Некредитными финансовыми организациями НФО признаются лица, осуществляющие деятельность: 1) профессиональных участников рынка ценных бумаг; 2) управляющих компаний инвестиционного, негосударственногопенсионного фонда; 3) акционерных инвестиционных фондов; 4) деятельность субъектов страхового дела; 5) микрофинансовых организаций; 7) кредитных потребительских кооперативов; 8) бюро кредитных историй; 9) ломбардов и др.
• [2] ФЗ от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
• [3] Ерин С. А. Классификация мер правового принуждения, применяемыхБанком России к кредитным организациям // Финансовое право. 2013. № 5.С. 41—45; Тарасенко О. А., Хоменко Е. Г. Небанковские кредитные организации: особенности создания и деятельности: монография. М.: Проспект, 2013.112 с.
• [4] Указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РФ».
• [5] Бочарова Н. Н. Новеллы административно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации в условиях административной реформы //Административное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 1036—1038.
• [6] Пастушенко Е. Н., Пастушенко Д. С. Финансово-правовая наука о статусеБанка России: современное состояние и перспективы развития // Финансовоеправо. 2009. № 2. С. 23.
• [7] Федеральные законы от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях»; от 3 июня 2009 г. № ЮЗ-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами»; от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях».
• [8] Тарасенко О. А. Платежные небанковские кредитные организации —новый субъект предпринимательской деятельности в банковской системеРоссии // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 1. С. 93—97.
• [9] Ерпылева Н. Ю., Клевченкова М. Н. Правовые основы формированияи государственной регистрации российских кредитных организаций // Банковское право. 2011. № 6. С. 36—45.
• [10] Керенский И. В. Центральный банк РФ установил правила деятельностидля нового вида небанковских кредитных организаций // СПС Консультант-Плюс. 2011.
• [11] Шевченко Д. А. Административно-правовое регулирование банковской деятельности Центральным банком Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Институт государства и права Российской академии наук. М., 2008; ПоповаН. Ф. Административно-правовое регулирование банковского дела // Современный юрист. 2015. № 2. С. 31—40.