Заключение. 
Политико-административное управление

Понятие «политико-административный» завоевывает все более прочные позиции в методологическом арсенале современной политической науки, предметом изучения которой было и остается государственное управление, функционирование государственной службы. Политикоадминистративное управление рассматривается как важная функция исполнительной власти, не только исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, а также выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества и, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора.

Понятие «политико-административное управление» напрямую затрагивает и немалую часть отношений между составляющими элементами структуры самой исполнительной власти (центр — регионы — местное самоуправление), а также ее отношений с другими ветвями власти.

Концепции политико-административного управления имеют глубокие корни в исследованиях, посвященных взаимодействию гражданского общества и государства, правительства и групп давления. Особенно следует отметить такие направления, как плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений. Свое влияние оказал и неоинституционализм, особенно в его социологической версии. Хотя перечисленные концепции могут быть подвергнуты и подвергаются критике, тем не менее, они удачно смоделировали альтернативные рынку и иерархии модели современного публичного управления и выработки политических решений, а также взаимодействия ветвей власти, государства и гражданского общества в условиях глобализации отношений и роста неустойчивости и риска в общественном развитии.

Основные положения теорий, лежащих в основе концепции политико-административного управления, сводятся к следующему.

Во-первых, теории нового руководства, общественно-государственного управления, политических сетей реконструируют отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления они включают возрастание сложности в качестве необходимой предпосылки выработки политики и непосредственного управления. Что является более значимым, политические сети открывают правительство перед обществом. Подобные концепции рассматривают управление на различных уровнях, поскольку в них раскрываются не только отношения между собственно обществом и государством, но и между административно-управленческими структурами, общественными и бизнес-ассоциациями, конкретные формы решения совместных задач.

На микроуровне управления новая система выражается в мириадах новых политических практик сотрудничества между государственными институтами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом, которые позволяют решать конкретные проблемы в областях образования, экологии, развития городов, здравоохранения, жилищного строительства и др. На мезоуровне данная система включает набор устойчивых сетевых структур, правил взаимодействия, включенных в них агентов, отношений и процессов согласования решений. На макроуровне можно говорить о существенном изменении основных принципов публичного управления и формировании новой идеологии и системы общественногосударственного взаимодействия.

Во-вторых, эти концепции восстанавливают связи между управлением и политикой. Новый государственный менеджмент объявлял свое безразличие к политике, а подход с позиций политических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политической сцене. Новые концепции включают в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Не случайно многие исследователи подчеркивают ее несомненную связь с политической наукой, а внутри нее — с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической стратегии.

В-третьих, ученые, которые разрабатывают подобные теории, включают в свои размышления моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Это означает, что теория политико-административного управления близка к политической философии и ценностно-ориентированному подходу. Идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действительно не только имеют важное значение для политических сетей. Они являются конструктивными для логики взаимодействия между членами сети.

В-четвертых, хотя понятие «институт» играет значительную роль в политико-административном управлении, однако не институты, а связи и отношения между ними составляют ключевой пункт анализа. Каким образом определяются, например, политические сети? «Сеть… состоит из акторов и отношений между ними, а также из определенных действий/ресурсов и зависимостей между ними», — пишут X. Хакансон и Я. Йохансон^[1]. В сетях выделяются реляционное содержание и форма. Содержание отношений отсылает к существу возникших связей (трансакционные, коммуникационные, инструментальные, сентиментальные, властные, родственные и др.), а реляционная форма означает интенсивность и силу связей, а также уровень взаимной вовлеченности в одну и ту же деятельность.

В-пятых, при данном подходе проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения «цели — средства», а в аспекте отношения «цели — процессы». Хотя и здесь оценка эффективности новых политико-административных структур, служащих удовлетворению каких-либо общественных потребностей, часто оценивается по качественным параметрам этого удовлетворения, однако их можно оценивать и по такому параметру, как трансакционные издержки, т. е. по затратам на переговоры, интеграцию и координацию своей деятельности.

Актуальность подготовленного издания определяется не только необходимостью осмысления перечисленных выше теоретических новаций, но и особенностями переживаемого Россией периода, который характеризуется радикальной сменой политико-административной системы, ценностей и принципов государственного управления. На повестке сегодня стоит способность страны к адекватному ответу на вызовы современности. Многие глобальные проблемы стоят перед нами острее и болезненнее, чем перед другими странами: угроза терроризма, сложности развития федерализма, местного самоуправления, строительства гражданского общества. Решение практически всех проблем обусловлено восстановлением дееспособности государственных институтов. Насущные в современных условиях задачи становления эффективной системы исполнительной власти требуют серьезного научного осмысления новых реалий и способов ее функционирования, опыта и уроков административного реформирования.

Более двух десятилетий в мире идет административная реформация. Неизбежность административной реформы в России диктуется как внутренними (необходимость модернизационных реформ), так и внешними (тенденции интернационализации и глобализации) обстоятельствами. Реформа обречена на неуспех, если в ее основу не будут положены объективный анализ совокупного мирового опыта, серьезная методология, определение механизма разработки конкретной, адаптированной к условиям России, программы реформы.

Российским реформаторам следует знать, что зарубежная практика нового, ориентированного преимущественно на рынок, государственного управления выявила серьезные противоречия этого процесса и далеко не однозначные его результаты. Нынешнее политико-административное управление во многих странах Запада, состояние государственной службы характеризуются такими негативными чертами, как дезориентированность, уменьшение роли и снижение престижа, утрата национальной идентичности, даже определенная деморализация.

Формулируя свой ответ на давление глобализационных процессов, «вызовы рынка», экспансию менеджмента, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем нынешнего политического, социально-экономического и нравственного развития. Если рынок действительно имеет благотворный эффект, оказывая воздействие как на частные, так и на государственные структуры, заставляя их быть гибче и продуктивнее, если возможность выхода клиента из рынка является важным императивом изменений, то нельзя допустить, чтобы приватизация госсектора и менеджеризация государственного управления отдали неискушенных российских граждан-потребителей во власть новых «акул и пираний».

Для нас весьма своевременным является осознание того, что возможности реформирования, базирующегося только на рыночных основаниях, ограничены: рыночные теории и технологии полезны для обеспечения разумного взаимодействия государства и общества, которое должно быть уверено, что его слышат, принимают в расчет, информируют, уважают. У государства, тем более Российского, не может быть одной-единственной рациональности — экономической. Управление было и остается политико-административным процессом согласований, достижения общественного консенсуса. Государству всегда придется примирять конфликтующие ценности — демократию, свободу, равенство, справедливость, эффективность.

• [1] Hakanson H., Johanson J. The Network as a Governance Structure: Interfirm CooperationBeyond Markets and Hierarchies // Organizing Organizations. Berggen, 1998. P. 48.