Понятие, содержание и классификация административно-правовых норм

Норма административного права выступает одной из наиболее важных разновидностей регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением органами власти и управления своих задач и функций.

Норма административного права, как и норма любой другой отрасли права, представляет собой правило общего характера, определенную меру (масштаб) должного или возможного поведения, однако имеет свои отличительные особенности, в частности, является критерием правомерности поведения субъектов, представленным в виде модели, в которой определяются границы возможных и должных поступков.

Нормы административного права так же, как и нормы других отраслей права, выполняют функцию регулятора общественных отношений. Они отличаются от норм других отраслей права тем, что предметом их регулирования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере управленческой, исполнительной деятельности государства^[1].

В частности, С. С. Студеникин одним из первых в советской юридической литературе отмечал, что «учение о правовой норме составляет важнейшую часть теории»^[2].

А. П. Коренев, исследовавший сущность и особенности административно-правовых норм, а также порядок их применения, говорил о том, что норма административного права, как норма другой отрасли права, представляет собой правило общего характера, определенную меру (масштаб) должного или возможного поведения, установленную государством и охраняемую специальными государственными средствами^[3].

Помимо общественных отношений во внешней сфере функционирования исполнительной власти, нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в связи с решением уполномоченных органов государственной власти внутриорганизационных вопросов управленческого характера.

Административно-правовые нормы регулируют также общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением общественными и иными негосударственными объединениями переданных в их ведение функций органов исполнительной власти.

Таким образом, административно-правовая норма — это формально определенное правило поведения, регулирующее государственно-управленческие отношения, складывающиеся в сфере исполнительной власти.

Нормы административного права выполняют следующие функции:

• — как двустороннее правило поведения они не только предоставляют права, но и возлагают обязанности на всех субъектов административно-правовых отношений;
• — персонифицируют закрепление научно обоснованных и целесообразных взаимоотношений между управляющими и управляемыми компонентами системы государственного управления;
• — регламентируют общественные связи в различных сферах функционирования исполнительной власти посредством выраженных в письменной форме официальных документов;
• — обеспечивают защиту административных правоотношений от противоправных посягательств.

Административно-правовое регулирование, по сути, состоит в упорядочении управленческих отношений, в установлении с помощью норм административного права юридических прав и обязанностей участников этих отношений. Административно-правовые нормы исходят из объективных закономерностей общественного развития, политики государства и норм нравственности, а также определяют, каким должно быть (может быть) поведение субъектов государственно-управленческих отношений.

Исполнение, использование, соблюдение и применение правил, определяемых нормами административного права, гарантируются в случае необходимости мерами государственного принуждения, исходя из того, что административно-правовое регулирование имеет государственновластный характер. Стоит отметить еще и творческую сущность норм административного права, что проявляется не только в самом регулировании общественных отношений, но и в его воспитательном воздействии на людей при формировании у них правосознания. Но, тем не менее, воспитательное воздействие норм административного права не является его специфической функцией, ибо средствами воспитания являются, в равной степени, и искусство, и мораль, и нравственность¹.

Целью норм административного права считается их добровольное соблюдение большинством субъектов административного права. Принуждение же применяется в случае неисполнения или нарушения требований административно-правовой нормы.

Организация, упорядочение и совершенствование отношений, которые складываются в сфере управления, вот на что направлены нормы административного права. Административно-правовые нормы определяют правовое положение и компетенцию большинства органов исполнительной власти, органов управления, регламентируют их деятельность, ее формы и методы, порядок взаимоотношений с другими субъектами управления. Посредством норм административного права определяется также правовое положение физических и юридических лиц в сфере государственного управления.

В административном законодательстве содержатся нормы, посредством которых обеспечивается охрана (защита) административноправовых отношений от возможных нарушений. Так, охранительные нормы в форме предписаний содержат положения о воздержании от совершения противоправных деяний, непосредственно регулируют отношения, возникающие в связи с дезорганизацией или нарушением административно-правовой системы, отношения, связанные с применением мер административного принуждения. Кроме того, нередко административно-правовые нормы становятся гарантом защиты общественных отношений, регулируемых другими отраслями права.

Исторически административное законодательство играет важную роль в возникновении, развитии и формировании новых видов общественных отношений в сфере управления. Поэтому административноправовое регулирование приобретает исключительно важное значение в современный период. Принятые в последние годы государством нормативные акты по переходу к рыночным отношениям управления экономикой, социальной сферой и другими сферами жизнедеятельности содержат многочисленные нормы, направленные на развитие новых управленческих отношений.

Итак, административно-правовое регулирование способствует интенсификации и упорядочению деятельности органов государственного управления. В решении государством задач по реализации комплекса мер по дальнейшему совершенствованию организационной структуры органов исполнительной власти, форм и методов их деятельности, укреплению кадров, компьютеризации управленческого труда, укреплению государственной дисциплины и законности во всех звеньях, развитию самоуправления именно нормам административного права, которые непосредственно обеспечивают юридическое оформление процессов совершенствования организации и деятельности органов исполнительной власти, администрации, отведена важная роль.

Административно-правовое регулирование служит интересам общества во всех сферах управленческой, исполнительной деятельности государства. Нормы административного права способствуют совершенствованию существующих общественных отношений, порождают новые управленческие правовые отношения, вызванные современными внутренними и внешними условиями развития общества.

Административно-правовое регулирование, содействуя зарождению и развитию новых общественных отношений, вытесняет из сферы управления устаревшие, не способствующие совершенствованию управления в хозяйственной, социально-культурной, социально-политической сферах, в сфере межотраслевого управления управленческие отношения.

Для административно-правового регулирования характерно применение форм воздействия на общественные отношения юридических норм в зависимости от предмета и задач правового регулирования. Так, предписание применяется к совершению действий, дозволения, поощрения к действию и запрета (как в отдельности, так и в сочетании). Самое широкое применение в административно-правовом регулировании имеет предписание. Это объясняется тем, что осуществление управления как организующей целенаправленной деятельности немыслимо без властного установления должного поведения, без предписания к действию, исходящего от субъекта управления к объекту управления, от управляющего к управляемому. Достаточно часто используются дозволение и поощрение к действию, поскольку управление носит творческий характер и предполагает инициативу управляемых. Запрет имеет сравнительно меньшую сферу действия.

Норма административного права имеет свою структуру, под которой понимается наличие в ней взаимосвязанных и упорядоченных элементов, обеспечивающих ее функциональную самостоятельность, а также внутреннее строение данной нормы. Гипотеза, диспозиция и санкция, взятые в единстве, данные элементы характеризуют административно-правовую норму как самодостаточное правовое явление.

Гипотеза как элемент административно-правовой нормы указывает на фактические условия реализации нормы, ее применения, которые определяются путем закрепления юридических фактов. Следовательно, обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы, являются юридическими фактами, порождающими административно-правовые отношения. Гипотезы правовых норм подразделяются по различным основаниям, в частности, общие и конкретные (по характеру содержания); однородные и составные (по степени сложности).

Совершение гражданином административного правонарушения дает уполномоченным на то органам право привлекать виновного к административной ответственности. В рамках данного примера гипотеза либо выражается в форме гипотетического суждения, либо не формулируется вообще, но может быть выведена из содержания нормы путем логического анализа последней.

Диспозиция — элемент правовой нормы, определяющей модель поведения субъектов административно-правовых отношений, излагается преимущественно как права, правомочия, дозволения или в виде предписаний обязанностей, а также запрета и ограничений. Диспозиции, в которых формулируются одновременно и права, и обязанности, в нормах административного права встречаются относительно редко, особенно в законодательстве об административных правонарушениях.

Независимо от способа формулирования диспозиция всегда предполагает неразрывность, взаимосвязь прав и обязанностей субъектов отношений, всегда указывает на то, как должны (или могут) вести данные лица.

Диспозиции также весьма разнообразны и классифицируются, как простые и описательные.

Санкция как элемент административно-правовой нормы предусматривает определение последствия для правонарушителя, указание на меры административного воздействия. Следует отметить, что санкция определяет не любое административное воздействие, а лишь то, применение которого предусмотрено административной нормой в связи с правонарушением. Поэтому административно-предупредительные меры (установление карантина, закрытие границы, оцепление места наводнения, землетрясения, а также реквизиция) не могут быть отнесены к санкциям, так как они не связаны с совершением правонарушения. Подобные меры указываются не в санкции, а в диспозиции нормы права.

Особенностью системы административно-правовых санкций являются ее исключительно широкий спектр средств административного воздействия, разнообразие видов санкций, а также предоставление органам и уполномоченным субъектам в установленных пределах широкой возможности применять те меры принудительного воздействия, которые они посчитают наиболее целесообразными и эффективными¹.

Поощрение как элемент правовой нормы есть публичное признание заслуг физического или юридического лица в выполнении правовых обязанностей или общественного долга, сформулированных в диспозиции нормы. Основанием для поощрения являются указанные в норме административного права, действия, поведение, которое стимулируется государством. Так, основанием для поощрения может служить образцовое исполнение служебных обязанностей. Мерами поощрения могут быть: объявление благодарности, денежная премия, ценный подарок и др.

Административно-правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды. Наиболее полно выявить характерные черты норм административного права и их юридические свойства позволяет классификация их по следующим основаниям:

• — предмету регулирования;
• — методу воздействия на поведение субъектов административного права;
• — форме предписания;
• — пределах действия (в пространстве, во времени, по субъектам).

По предмету регулирования. Административно-правовые нормы регулируют материальные и процессуальные управленческие отношения. Если нормы регулируют саму сущность управленческих отношений, то они считаются материальными, а если же нормы регулируют порядок реализации, применения права, то они признаются административно-процессуальными нормами. Последние — направлены на проведение в жизнь материальных норм.

По методу воздействия на поведение субъектов административного права. Административно-правовая норма по-разному воздействует на поведение участников общественных отношений: она может либо обязывать к действию, либо уполномочивать совершать определенные действия, либо запрещать совершать действия, либо поощрять к действию. В соответствии с характером сформулированного в норме правила административно-правовые нормы подразделяются на обязывающие, уполномочивающие, запрещающие и поощрительные.

По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные.

Категорические (императивные) нормы содержат правила поведения субъектов при наступлении сформулированных в них условий, которые не могут быть изменены или заменены иными обстоятельствами по соглашению сторон данного правоотношения.

Рекомендательные нормы советуют, рекомендуют совершать субъектам административного права те или иные действия. Рекомендательная норма обязывает (в форме совета) субъекта права к совершению определенных действий, предоставляя ему возможность самостоятельно определить пути и способы выполнения предусмотренных нормой обязанностей, либо предписывает субъекту выполнение предусмотренных нормой действий, но допускает возможность конкретизации общих положений нормы исходя из сложившейся фактической ситуации.

Диспозитивные нормы предоставляют возможность участникам административного правоотношения в рамках нормы самим определять права и обязанности, и, только в случае отсутствия взаимного соглашения, вступает в силу правило нормы. В административном законодательстве диспозитивные нормы встречаются редко, что объясняется управленческим характером общественных отношений.

По пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам) административно-правовые нормы действуют в пределах Российской Федерации и за ее границами (нормы, регулирующие деятельность органов, организаций и должностных лиц, а также граждан России за границей).

Соответственно по территориальным масштабам действия административно-правовые нормы бывают:

• — общероссийские;
• — действующие в пределах территорий республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, автономных образований;
• — местные;
• — межтерриториальные и специальные, т. е. действующие в пределах нескольких территориальных единиц (краев, областей, районов и др.);
• — распространяющее свое действие на определенную часть территориальной единицы.

По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т. е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Как срочные, так и бессрочные нормы могут быть длительными и кратковременными. Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, т. е. нормы, ограниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, межнациональными конфликтами и другими факторами, предусмотренными законодательством о чрезвычайном положении.

Административно-правовые нормы по субъектам (адресатам) регулируют деятельность государственных органов, предприятий, учреждений и организаций (юридических лиц), а также поведение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления.

В качестве вывода отметим, что от правильного и законного применения нормативных предписаний, а также от их совершенствования зависит уровень законности^[4] и правопорядка в сфере деятельности органов управления.

• [1] Административное право России: учебник. / отв. ред. Л. Л. Попов. 2-е изд., пере-раб. и доп. М.: Проспект, 2015.
• [2] Студеникин С. С. Военно-административные нормы и их особенности // ТрудыВоенно-юридической академии Красной Армии. М., 1945. С. 29.
• [3] Коренев А. П. Административное право. М.: Теис, 2000. С. 45.
• [4] См. об этом: Бондарь Е. О., Смирнов С. В. Принцип законности в деятельности органов внутренних дел // Социально-экономические и правовые меры борьбы с правонарушениями: сборник. 2016. С. 279—282.