Административно-правовые формы и методы исполнительной власти

ПОНЯТИЕ ФОРМ И МЕТОДОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Административно-правовые формы исполнительной власти и их классификация

Задачи и функции государственного управления в различных сферах деятельности исполнительной власти реализуются в конкретных действиях соответствующих государственных органов и их должностных лиц посредством разнообразных методов, имеющих свое внешнее выражение — форму. Следовательно, форма есть объективированное выражение сущности управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц, которые осуществляют исполнительную власть.

Деятельность органов исполнительной власти выражается в разнообразных процессуальных формах. Так, для решения задач по противодействию преступлениям и иным правонарушениям (административные правонарушения, дисциплинарные проступки, гражданско-правовые деликты) органы исполнительной власти наделены полномочиями по осуществлению уголовно-процессуальной, административно-юрисдикционной, оперативно-разыскной и гражданско-процессуальной деятельности. При этом следует отметить, что эти формы процессуальной деятельности носят исключительно досудебный порядок. Что касается судебной деятельности по разрешению конкретных дел, даже по делам, вытекающим из административных правоотношений, то она является самостоятельным видом государственной процессуальной деятельности, стоящей за рамками административного процесса, а также других видов процессуальной деятельности органов исполнительной власти. Уголовно-процессуальная деятельность органов исполнительной власти детерминирована уголовно-процессуальным законодательством и реализуется в рамках отдельной самостоятельной отрасли права — уголовного процесса. Оперативно-разыскная деятельность указанных органов по своему содержанию очень близка к административноправовой деятельности, однако, имеет свои специфические черты, связанные с реализацией оперативно-разыскных мероприятий уполномоченных на то органов и должностных лиц и осуществлением преимущественно в «закрытом» режиме. Такой вид деятельности можно охарактеризовать, как оперативно-разыскной процесс^[1].

Учитывая то, что любая процессуальная форма деятельности государственных органов, в том числе органов исполнительной власти, представляет собой набор детерминированных правом элементов, то в самом общем виде такую процессуальную форму можно представить в виде «квадрата», где каждое ребро — это отдельный элемент данной формы (рис. 6). Любая процессуальная деятельность не может существовать без нормативного закрепления целей, задач и принципов такой деятельности. Кроме этого, в обязательном порядке закрепляются такие элементы, как процессуальные сроки, участники и их процессуальный статус, а также процессуальное оформление такой деятельности.

Рис. 6. Общая процессуальная форма — «правило квадрата».

В науке административного права формам и методам осуществления исполнительной власти отводится особая роль, так как через них практически реализуются задачи и функции государственного управления и обеспечивается наиболее целесообразное достижение целей управленческой деятельности с наименьшими затратами времени, сил и средств. Таким образом, указанные формы и методы призваны организовать качественное и эффективное исполнение государственных задач в сфере функционирования исполнительной власти.

Многообразие задач и функций исполнительной власти в сфере государственного управления обусловливает существование различных форм административной деятельности, которые имеют подзаконный характер и устанавливаются различными правовыми актами. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа исполнительной власти и (или) его должностного лица.

Вместе с тем творческий характер управленческой деятельности немыслим без предоставления субъекту государственного управления дискретности и самостоятельности в выборе тех или иных установленных законодательством форм административной деятельности, с целью наиболее рационального и эффективного решения управленческих задач, особенно в условиях изменчивой среды функционирования.

По целенаправленности (целям использования) формы исполнительной власти (административной деятельности) подразделяются на:

• • внутренние;
• • внешние.

Внутренние формы характеризуют внутриорганизационную деятельность органа исполнительной власти, внутри себя (кадровое производство; материально-техническое обеспечение органа исполнительной власти и т. д.).

Внешние формы — соответственно определяют внешнеорганизационную деятельность, связанную с осуществлением функций органа исполнительной власти во внешней, окружающей его среде (осуществление контрольных полномочий в отношении подконтрольных объектов, не находящихся в структурном подчинении органа исполнительной власти; проведение совместно с другими государственными органами и гражданами различных организационных мероприятий и т. д.).

Выбор соответствующих форм должен производиться с учетом конкретной управленческой ситуации, требований эффективности и целесообразности. Вид конкретной формы исполнительной, управленческой деятельности определяется характером действий органов исполнительной власти по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях, данные действия влекут за собой юридические последствия, т. е. оказывают влияние на комплекс прав или обязанностей субъектов правоотношений, а в других — такое влияние отсутствует. По этому основанию внешняя выраженность деятельности (форма) органов исполнительной власти и их должностных лиц в науке административного права подразделяется на:

• • правовую;
• • неправовую.

Признаком правовой формы осуществления исполнительной власти является то, что в ней наиболее отчетливо проявляется государственновластный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Данная форма отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством ее практически организуется осуществление задач и функций исполнительной власти на основе и во исполнение законов.

Правовые формы административной деятельности классифицируются по содержанию, целенаправленности, способу выражения.

По содержанию правовые формы подразделяются на:

• • правотворческую (правоустановительную);
• • правоприменительную.

Правотворческая форма определяется соответствующей компетенцией органа исполнительной власти по разработке проектов законов в рамках законодательной инициативы и принятию подзаконных нормативных правовых актов, их усовершенствованию, изменению и отмене.

Правотворчество является разновидностью административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти и представляет собой сложную систему взаимосвязанных процедур, определяющих соответствующее административное производство:

• — принятие управленческого решения о необходимости разработки проекта нормативного акта;
• — подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта в правотворческий орган;
• — обсуждение проекта в правотворческом органе;
• — принятие или утверждение проекта;
• — опубликование принятого нормативного акта.

Указанные процедуры имеют свои особенности в зависимости от вида нормативного правового акта, которые определяют различные административные производства по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Так, указанный комплекс правотворческих действий в полном объеме, как правило, характерен для правотворческой деятельности коллегиальных органов. Что касается правотворческой деятельности единоначальных органов, то административное производство менее сложно. Например, руководитель министерства или другого единоначального органа исполнительной власти после подготовки проекта может, минуя обсуждение и другие правотворческие действия, сразу утвердить нормативный правовой акт (приказ).

Нормы закона не в состоянии полностью охватить своим регулированием все общественные отношения в сфере исполнительной власти, ввиду их многообразия и динамичности. Целям детальной и наиболее полной юридическом регламентации этих отношении призвана служить правотворческая деятельность субъектов исполнительной власти (государственного управления). Ее соотношение с другими формами правотворчества (законодательной деятельностью представительных органов) характеризуется подчиненностью, ибо правотворческая деятельность органов исполнительной власти производится на основе и во исполнение законов, указов и других актов органов представительной власти и Президента РФ. Так, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти России издаются на основе и во исполнение законов и других актов Федерального собрания РФ, указов Президента РФ. Нормативные акты исполнительных органов субъектов РФ, кроме того, издаются на основе и во исполнение актов представительных (законодательных) органов субъектов РФ и актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Результатом исполнительной, управленческой нормотворческой деятельности являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в сфере исполнительной власти.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, заключается в действиях соответствующих субъектов по квалификации различных событий, действий и бездействий (подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права) с целью принятия индивидуального правоприменительного акта, т. е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

Правоприменительная деятельность включает в себя следующие процессуальные операции:

• — установление фактических обстоятельств дела;
• — выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени в пространстве и по кругу лиц);
• — уяснение смысла и содержания нормы, т. е. ее толкование;
• — принятие по делу решения, индивидуального правоприменительного акта;
• — исполнение правоприменительного акта.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы:

• • регулятивную;
• • правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, оборонного, социально-культурного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере исполнительной власти.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности: разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления; осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере управления; применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

Реализация правоохранительной функции возложена в основном на правоохранительные органы, которые специально для этого созданы. Об этом в той или иной форме говорится во всех главах Конституции РФ, однако понятия «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность» не раскрываются. Так в ст. 72 лишь отмечается, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат. Из данной редакции можно сделать вывод, что кадры правоохранительных органов — это, прежде всего кадры органов исполнительной власти, хотя правоохранительная функция государства в той или иной мере реализуется не только в рамках деятельности органов исполнительной власти, но и законодательной и судебной.

Нет исчерпывающей формулировки понятия «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы» и в других нормативных правовых актах, указывающих на данный вид деятельности государственных органов.

Была попытка устранить данный пробел посредством законодательных закреплений указанных понятий в проекте федерального закона «О государственной правоохранительной службе в Российской Федерации», однако, такой закон принят не был.

Таким образом, на сегодняшний день в законодательстве РФ нет легального определения понятий «правоохранительная служба», «правоохранительная деятельность» и «правоохранительный орган», т. е. не определены критерии и признаки, которым эти понятия должны соответствовать. Также не поименованы государственные органы, которые являются правоохранительными.

Отсутствие однозначной позиции законодателя в отношении рассматриваемых понятий свидетельствует о недостаточной их проработке в теоретических источниках. Сегодня вокруг указанных понятий продолжает вестись научная дискуссия. Большинство ученых связывают этот вид деятельности с деятельностью правоохранительных органов, суда, прокуратуры, направленной на поддержание законности и порядка и, в первую очередь, на борьбу с преступностью.

Так, И. Л. Петрухин, В. Д. Ардашкин полагают, что анализ правового положения правоохранительных органов позволяет сделать вывод, что это органы принудительного поддержания правопорядка. При этом, под принуждением ими понимается использование не только безоговорочных односторонних предписаний, но и опосредованных его форм, в том числе различные проверки, предписания, запреты, ограничения, взыскания и т. д.

Нет сомнения, что полиция и другие полицейские органы относятся к системе правоохранительных органов. В этой связи заслуживает одобрения позиция Э. П. Григониса, предлагающего именовать государственные органы, осуществляющие правоохранительную деятельность, полицией. Таможенные органы — таможенной полицией, органы пограничной службы — пограничной полицией, ОВД — полицией в собственном широком смысле, войска национальной гвардии РФ, войска пограничной службы — военной полицией и т. д.

Другие авторы полагают, что к правоохранительной деятельности следует относить такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка.

Словарь административного права определяет понятие «правоохранительные органы» как систему органов государственной власти, главной задачей которых является осуществление непосредственно при помощи специальных форм и методов функций правоохраны, обеспечение безопасности личности, общества, государства^[2].

Исходя из вышеизложенного, следует заключить, что поддержание правопорядка и борьба с преступностью являются основной целью правоохранительной деятельности.

В научной литературе к признакам, характеризующим правоохранительную деятельность, обычно относят следующие:

• а) правоохранительная деятельность может осуществляться только на основе закона и в соответствии с его нормами, а при необходимости — ив процессуальной форме. Нарушение требований закона при ее проведении может оказаться само по себе правонарушением, влекущим уголовную, административную, дисциплинарную ответственность;
• б) в основе проведения правоохранительной деятельности органами исполнительной власти в каждом случае ее осуществления должен находиться конкретный факт, повод, основание, например, сообщение о совершенном (допущенном) правонарушении либо о необходимости его предупреждения (именно данное основание предоставляет возможность правоохранительным органам вмешиваться в жизнь, работу как отдельных граждан, различных государственных органов, так и различных общественных, творческих объединений, союзов, организаций);
• в) правоохранительную деятельность в органах исполнительной власти осуществляют органы военизированные и вооруженные, относящиеся к государственным военизированным формированиям (военизированность и вооруженность предполагают правовое обеспечение, наличие и возможность применения физической силы, специальных средств и оружия);
• г) правоохранительную деятельность в органах исполнительной власти могут осуществлять только лица, состоящие на службе в соответствующих правоохранительных органах, имеющие военное или специальное звание и образование, а также навыки в данной работе;
• д) для сотрудников и военнослужащих, осуществляющих правоохранительную деятельность, установлен особый порядок прохождения службы, основанный на единоначалии и строгой субординации;
• е) принятые законные решения при осуществлении правоохранительной деятельности органами исполнительной власти:
  • — являются мерами юридического воздействия, основанными на законе, в связи с нарушением которого имело место вмешательство соответствующих органов (нарушение этого требования влечет отмену принятого решения), и подлежат обязательному исполнению всеми должностными лицами и гражданами (различными органами и организациями);
  • — связанные с правонарушениями, которые ограничивают права и свободы граждан либо затрагивают интересы государства, государственных, общественных или частных организаций, могут быть обжалованы.

Не вдаваясь в излишний анализ соотнесения указанных выше признаков с содержанием таких понятий, как уголовно-процессуальная деятельность, оперативно-разыскная деятельность и административноюрисдикционная деятельность, можно утверждать, что все они в той или иной мере характеризуют и эти понятия. При этом уголовно-процессуальная и оперативно-разыскная деятельность полностью соответствуют указанным выше признакам. Что же касается административно-юрисдикционной деятельности, то следует учитывать только деятельность тех органов исполнительной власти, которые относятся к так называемым государственным военизированным формированиям.

Таким образом, следует сделать вывод, что правоохранительная деятельность органов исполнительной власти осуществляется уполномоченными государственными органами, относящимися к военизированным формированиям посредством уголовно-процессуальной, оперативно-разыскной и административно-юрисдикционной деятельности, сопряженной с применением мер юридического воздействия к нарушителям в строгом соответствии с законом и соблюдением определенных законом процедур, в целях обеспечения законности и правопорядка.

Правовые внутриорганизационные формы деятельности органов исполнительной власти используются для решения организационноштатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. Правовые внешнеорганизационные формы деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание их управленческой деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы исполнительной власти подразделяются на:

• • словесные (письменные и устные);
• • конклюдентные.

Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм предопределяются ее юридическими свойствами.

Единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный или письменный способ. Результатом правотворчества субъектов исполнительной власти является нормативный юридический акт, который представляет собой официальный акт-документ.

Только в своем «документально-содержательном» ракурсе нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм. Правоприменительная деятельность выражается письменным, устным и конклюдентным способами. Наиболее распространенный способ выражения результата правоприменительной деятельности — индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т. п.

Широко используется и устный способ (устные приказы, указания, распоряжения, команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.

Правоприменение может осуществляться при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права.

К неправовым формам относятся формы выражения организационных и материально-технических действий органа исполнительной власти.

Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъектов исполнительной власти, они также должны соответствовать целям и задачам государственного управления. Организационные управленческие действия могут выражаться в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники и др.

Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением конкретных административноправовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности.

Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм исполнительной власти.

К материально-техническим действиям, например, относятся составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов и документов и др.

Материально-технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов исполнительной власти. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда. По мере усложнения процессов управления значение и объем материально-технических действий постоянно увеличивается. Эта форма управленческой деятельности наиболее нуждается в оснащении оргтехникой, в механизации и автоматизации.

• [1] Шумилов А. Ю. Курс основ оперативно-розыскной деятельности: учебник длявузов. М.: Издательский дом Шумиловой И. И., 2008.
• [2] Словарь административного права. М., 1999. С. 260.