Государственный контроль и надзор в сфере исполнительной власти

Административно-правовое регулирование государственного контроля

В управленческой деятельности органов исполнительной власти ключевые позиции занимают контроль и административный надзор. Несмотря на значительные сходства, эти функции принципиально отличаются друг от друга по целому ряду признаков.

Контроль — неотъемлемая составляющая любого управления. Невозможно управлять кем-либо или чем-либо, не контролируя исполнение объектом управления управленческих решений. Контролируя работу подчиненных, руководитель получает информацию о том, насколько качественно и своевременно исполняются его указания, должностные обязанности и полномочия, а на этой основе оперативно принять необходимые управленческие решения, чтобы подкорректировать работу, устранить недостатки. Таким образом, контроль позволяет настроить работу объекта управления, сформировать эффективную систему управления и поддерживать ее работоспособность.

К основным особенностям контроля как элемента функции управления относятся следующие:

• — субъектами контроля являются все руководители, а также создаваемые ими постоянные или временные органы, назначаемые ими должностные лица;
• — объектами контроля являются работники, государственные служащие, структурные подразделения, территориальные органы, органы государственной власти, государственные и муниципальные учреждения и предприятия, одновременно выступающие объектами управления;
• — предметом контроля является законность, качество и целесообразность действий (бездействия) и решений объекта управления, своевременность и полнота исполнения полномочий и руководящих указаний, служебная дисциплина;
• — нормативное правовое регулирование контрольных отношений осуществляется преимущественно ведомственными актами;
• — по фактам выявляемых нарушений применяются меры дисциплинарного принуждения.

При том, что контрольные правоотношения регулируются ведомственными нормативными правовыми актами, таких актов в каждом органе исполнительной власти может быть несколько.

Помимо руководителей и специально учреждаемых для контроля должностей и структурных подразделений, контрольные полномочия возлагаются на временные органы — комиссии, собираемые для проведения крупных мероприятий по контролю — комплексных проверок. В состав таких комиссий включаются представители структурных подразделений центрального аппарата органа исполнительной власти, территориальных органов, государственных учреждений, по возможности научных и образовательных организаций. Состав комиссий формируется таким образом, чтобы по каждому проверяемому направлению работы объекта контроля в составе комиссии присутствовал компетентный сотрудник. Полномочия членов комиссии устанавливаются приказом руководителя органа исполнительной власти о назначении комплексной проверки.

Контроль Правительства РФ за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, контроль федеральных министерств за деятельностью подведомственных им федеральных служб и агентств, контроль федеральных органов исполнительной власти за деятельностью подведомственных им государственных учреждений принято называть надведомственным контролем. Так, Минюст России осуществляет надведомственный контроль в отношении Федеральной службы судебных приставов (ФССП России) и Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России), Минтранс России — в отношении подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзора), Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиации), Федерального агентства морского и речного транспорта (Росморречфлота), Федерального дорожного агентства (Росавтодора) и Федерального агентства железнодорожного транспорта (Росжелдора).

Еще один вид контроля — вневедомственный контроль — осуществляется органами исполнительной власти в отношении других, не находящихся в подчинении органов исполнительной власти. Так, Росстат осуществляет контроль в отношении всех федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов РФ в части представления установленной информации, ФАС России контролирует исполнение требований законодательства о контрактной системе.

Особое положение занимает контроль за исполнением переданных законом или соглашением полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ, полномочий субъектов РФ органам местного самоуправления. Порядок осуществления такого контроля определяется федеральными законами от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Лесным, Водным кодексами РФ и др. Предметом контроля за исполнением переданных полномочий является законность, качество и эффективность.

По признаку времени проведения принято различать предварительный, текущий и последующий контроль.

Предварительный контроль осуществляется до начала осуществления подконтрольным объектом той или иной деятельности, совершения тех или иных действий. По результатам контрольных мероприятий принимается решение о допуске к чему-либо, о разрешении чего-либо, о наделении какими-либо полномочиями. Примерами предварительного контроля являются развод нарядов патрульно-постовой службы, оформление допуска к секретным сведениям и т. д.

Текущий контроль осуществляется в процессе реализации полномочий в формах непосредственного наблюдения или периодических проверок. В форме непосредственного наблюдения осуществляется, например, контроль за несением службы сотрудниками полиции со стороны старшего наряда или начальника дежурной смены. В форме проведения периодических проверок осуществляется контроль руководителями, сотрудниками контрольных служб и подразделений, комиссиями.

Последующий контроль осуществляется по завершении деятельности. Нередко последующий контроль проводится путем изучения документации — рапортов, отчетов, докладов, представляемых объектом контроля. Но в чрезвычайных случаях последующий контроль может проводиться в форме расследования аварии, служебной проверки по факту нарушения служебной дисциплины.

Предварительный, текущий и последующий контроль различаются по целям и правовым последствиям. Цель предварительного контроля — не допустить нарушений, убедиться в готовности сотрудников к исполнению служебных обязанностей. В случае выявления нарушений установленных требований сотрудники или подразделения не допускаются к осуществлению деятельности, совершению действий.

Цель текущего контроля — обеспечить соответствие деятельности подконтрольного объекта установленным требованиям, своевременно пресечь нарушения и привлечь нарушителей к дисциплинарной ответственности.

Цель последующего контроля — выявить причины и условия нарушений, установить виновных лиц, форму и степень вины, обстоятельства, необходимые для принятия решения, и применить соответствующие меры дисциплинарного воздействия.

По результатам мероприятий по контролю возможны и позитивные решения, связанные с выявлением передового опыта, поощрением служащих, добросовестно исполняющих свои служебные обязанности, и т. д.