Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• — поднадзорные прокурору органы, осуществляющие оперативнорозыскную деятельность, и специфику такой деятельности;
• — задачи и пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;
• — специфику организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;
• — объем полномочий, применяемых прокурорами в рамках надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;
• — специфику организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие;
• — задачи, предмет и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие;
• — основные полномочия, применяемые прокурорами в рамках надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие;

уметь

• — сформулировать предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;
• — раскрыть специфику применения прокурорами полномочий в рамках надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельностью;
• — сформулировать предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие;
• — раскрыть специфику применения прокурорами полномочий в рамках надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие;

владеть

• — понятийным аппаратом, присущим оперативно-розыскной деятельности и прокурорскому надзору за исполнением законов при ее осуществлении;
• — понятийным аппаратом, применяемым в сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

Сущность, предмет и пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (далее — ОРД), является составной частью функции прокурорского надзора. Выделение этого направления надзорной деятельности прокуратуры в самостоятельное связано в первую очередь с тем, что при осуществлении ОРД существенно затрагиваются и ограничиваются основные права и свободы личности, которые определены Конституцией и международными правовыми актами.

Задачами надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, являются:

• • выявление нарушений закона;
• • установление причин и условий, способствующих нарушениям закона;
• • выявление лиц, допустивших нарушения законов;
• • принятие мер к устранению нарушений закона;
• • принятие мер по предупреждению нарушений закона;
• • принятие мер к устранению причин и условий, способствующих нарушениям законов;
• • принятие мер к привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения законов.

Поэтому надзор за исполнением законов при осуществлении ОРД представляет собой вид деятельности, осуществляемой уполномоченными прокурорами в пределах своей компетенции, в целях обеспечения верховенства и исполнения законов органами и должностными лицами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Оперативно-розыскная деятельность осуществляется гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то законодательством, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

Задачи ОРД определены Федеральным законом от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об ОРД) следующим образом:

• • выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
• • осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;
• • добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;
• • установление имущества, подлежащего конфискации.

Вопрос о предмете надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, является одним из самых сложных, поскольку в отличие от других отраслей надзора на законодательном уровне не имеет конкретно определенных границ. Анализ ст. 29 Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод, что в предмет надзора за исполнением законов в ОРД входят:

• • соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• • соблюдение порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий;
• • законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД;
• • соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими ОРД.

Довольно сложно решается вопрос с определением понятия «закон», которое также входит в предмет надзора при осуществлении ОРД. Законодатель совершенно четко определяет, что прокурор должен осуществлять надзор не только за исполнением законов, но и правовых актов, которые уполномочены принимать соответствующие органы, осуществляющие ОРД, и в которых регламентируется механизм реализации законов.

Это связано в первую очередь с тем, что правовое регулирование ОРД обладает определенными особенностями. Закон об ОРД определяет лишь общие положения, которые в силу специфического характера ОРД детально раскрываются в ведомственных нормативных актах. Кроме этого, большинство нормативных правовых актов, регламентирующих этот вид деятельности, принимается самостоятельно каждым из органов, наделенных нравом осуществления ОРД, и носят закрытый характер.

В силу специфики ОРД право нормотворчества в рассматриваемой сфере есть у Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и органов, осуществляющих ОРД.

Так, например, Правительство РФ устанавливает порядок лицензирования ввоза в Россию и вывоза за ее пределы специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, не уполномоченными на осуществление ОРД физическими и юридическими лицами (ч. 7 ст. 6 Закона об ОРД), устанавливает перечень видов специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности (ч. 8 ст. 6 Закона об ОРД). Помимо этого Правительство РФ определяет порядок зачета в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении выполнения должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, специальных заданий в организованных преступных группах, а также время их службы в должности штатных негласных сотрудников указанных органов (ч. 5 ст. 16 Закона об ОРД).

При этом органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления также вправе устанавливать дополнительные виды социальной защиты для должностных лиц органов, осуществляющих ОРД (ч. 6 ст. 16 Закона об ОРД).

В предмет надзора за законностью в ОРД входит соблюдение международных договоров РФ. Это вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции, согласно которой общепринятые принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Причем если такими международными договорами установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

При определении предмета надзора необходимо руководствоваться положениями Закона о прокуратуре, п. 1 ст. 1 которого определено, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов. Далее в этой же статье, уже при более детальном определении предмета надзора в различных отраслях, речь идет о целях осуществления надзора: обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Именно во имя достижения целей, определенных законом, прокурор надзирает за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД.

Конкретизировать предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, позволяет Закон об ОРД, в ст. 21 которого закреплено, что по требованию уполномоченных прокуроров руководители органов, осуществляющих ОРД, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Исключение составляют сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, которые представляются прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Правом самостоятельного принятия нормативных актов, регламентирующих организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, в рамках своей компетенции наделены органы, осуществляющие ОРД (ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД). Безусловно, прокурор обязан осуществлять надзор за исполнением определенных положений таких ведомственных нормативных актов.

На законодательном уровне определено, что в предмет надзора за исполнением законов в ОРД входит соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Учитывая гарантии соблюдения прав и свобод личности, Законом об ОРД также предусмотрены ограничения при производстве оперативно-розыскных мероприятий, которые связаны с нарушением прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции.

Проведение таких оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина, допускается только на основании судебного решения и при наличии определенной информации. Более того, законом предусмотрена возможность ознакомления соответствующего лица со сведениями, полученными в результате ОРД. Лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, вправе истребовать от органа, осуществляющего ОРД, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны.

Также необходимо иметь в виду, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ОРД имеет свою специфику, обусловленную еще и специальной защитой отдельных категорий лиц.

Одним из основных способов решения задач ОРД, закрепленных в ст. 2 Закона об ОРД, является осуществление оперативно-розыскных мероприятий. Необходимо констатировать, что понятия «оперативно-розыскного мероприятия» в действующем в настоящее время вышеупомянутом законе не существует. Анализ соответствующих дефиниций, имеющихся в научной литературе, и системного толкования нормативных правовых актов, регламентирующих ОРД, позволяет рассматривать оперативно-розыскное мероприятие (далее — ОРМ) как составную часть ОРД, представляющую собой комплекс конкретных действий, осуществляемых гласно и негласно уполномоченными на их проведение субъектами ОРД в соответствии с принципами ОРД и направленных на достижение целей и решение ее задач.

Оперативно-розыскное мероприятие может соответствовать требованиям закона в том случае, если оно проведено соответствующим должностным лицом оперативного подразделения государственного органа, уполномоченного на осуществление ОРД, либо отдельным лицом (лицами), привлеченным к его проведению в установленном законом порядке уполномоченным государственным органом (ст. 1, 13, 17 Закона об ОРД).

При проведении ОРМ должны быть соблюдены основания и условия их проведения (ст. 7 и 8 Закона об ОРД). К порядку производства ОРМ относится и ее документирование. Однако ст. 10 Закона об ОРД регламентирует лишь общий порядок документирования, а его детализация определяется ведомственными нормативными правовыми актами органов, осуществляющих ОРД. При определении законности документирования следует исходить из того, какое ОРМ осуществляется.

В целом к порядку выполнения ОРМ следует относить: соответствие конкретного мероприятия перечню, определенному законом; проведение мероприятия должностным лицом органа, осуществляющего ОРД, наделенным соответствующими полномочиями; соблюдение условий и оснований проведения мероприятия; соблюдение требований, предъявляемых к фиксации и документированию результатов ОРД.

Следующий элемент предмета надзора — законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Закон о прокуратуре не содержит указаний или изъятий относительно каких-либо ограничений для принимаемых этими органами решений. Поэтому следует исходить из того, что в предмет надзора входят документально оформленные решения должностных лиц органов, осуществляющих ОРД. К таким решениям должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, относятся приказы и постановления.

Вопрос о включении в предмет надзора законности постановлений должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, является безусловным, поскольку законодательно закреплено, что законность решений входит в предмет надзора.

Пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, определяются содержанием Закона об ОРД, приказами и указаниями Генпрокурора РФ.

Конкретизируя пределы прокурорского надзора, необходимо учитывать, что прокурор не должен подменять руководителя органа, осуществляющего ОРД. Соответственно, в предмет надзора не включаются вопросы организации и тактики ОРД.

Кроме того, законодатель предусматривает ограничение при осуществлении надзора за законностью в ОРД относительно отдельной категории оперативных сотрудников и лиц, конфиденциально сотрудничающих с субъектами ОРД. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности (ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД).

Также в предмет надзора не входит процедура представления суду оперативных материалов, свидетельствующих о необходимости проведения ОРМ, требующих решения суда.