Юридическая ответственность государственных служащих

Юридическая ответственность, являясь одной из фундаментальных категорий деликтного права, не имеет нормативно оформленного определения. В самом общем виде она может быть представлена как предусмотренное нормами права правовое последствие совершения деликта, заключающееся в возложении на правонарушителя обязанности претерпеть в связи с его совершением определенные правоограничения (лишения, обременения). Традиционно выделяют такие разновидности юридической ответственности, как: гражданско-правовая, административная, уголовная, дисциплинарная, материальная.

Правовая ответственность военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов имеет ряд особенностей, обусловленных спецификой данной категории государственных служащих. Большинство вопросов, связанных с привлечением их к дисциплинарной ответственности, регламентируется специальными федеральными законами, дисциплинарными уставами и положениями о прохождении службы в отдельных государственных органах, а также ведомственными нормативными правовыми актами^[1].

Государственные служащие (служащие) в зависимости от характера, тяжести и последствий содеянного привлекаются к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. Кроме того, в связи с причинением в результате виновного противоправного деяния государственному органу материального ущерба государственный служащий может быть подвергнут и материальной ответственности.

Что касается гражданско-правовой ответственности, то этот вид юридической ответственности не характерен для такой категории субъектов, как государственные служащие (служащие), поскольку вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий должностных лиц государственных органов, возмещается за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 1069 ГК РФ). Вместе с тем в соответствии со ст. 1081 ГК РФ Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда, причиненного должностным лицом органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда, имеют право регресса к этому лицу, если его вина установлена приговором суда, вступившим в законную силу.

Наиболее распространенным видом ответственности на государственной службе является дисциплинарная. Она урегулирована нормами административного и административно-процессуального права^[2], является для государственного служащего (военнослужащего, сотрудника, служащего) неблагоприятным правовым последствием в виде обязанности претерпеть в установленном порядке определенные правоограничения и лишения, связанные с совершением им дисциплинарного проступка. Совершение дисциплинарного проступка является основанием и обязанностью для субъекта дисциплинарной власти налагать в отношении государственных служащих дисциплинарные взыскания. Акт о наложении дисциплинарного взыскания объявляется государственному служащему под расписку. Государственный служащий считается не подвергавшимся дисциплинарной ответственности, если в течение года он не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию. В течение срока действия дисциплинарного взыскания государственный служащий не поощряется, за исключением снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

Основанием применения таких взысканий помимо дисциплинарных проступков для некоторых категорий государственных служащих (военнослужащие, сотрудники ОВД и др.) выступают еще и административные правонарушения (за исключением составов, перечисленных в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ).

Законодательство о государственной службе под нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) понимает виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении служащим законов и подзаконных нормативных актов, Дисциплинарного устава (для отдельных категорий государственных служащих), должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка ФОИВ, его территориального органа или подразделения, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных с государственной службой, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, приказами и распоряжениями руководителя ФОИВ, прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.

Особенностью юридического основания дисциплинарной ответственности является отсутствие в нормативных правовых актах полного перечня дисциплинарных проступков (в отличие, например, от уголовной или административной ответственности).

Перечень конкретных видов дисциплинарных проступков остается открытым в силу того, что обязанности, запреты и ограничения, распространяющиеся на государственных служащих, разместить в едином нормативном правовом акте, не представляется возможным. Именно поэтому законодатель перечисляет много источников, где содержатся элементы их правового статуса, нарушение либо ненадлежащее исполнение которых расценивается в качестве нарушения служебной дисциплины и выступает основанием для применения дисциплинарного взыскания.

Отдельные случаи упоминания в законодательстве конкретных дисциплинарных проступков представлены, например, в ч. 2 ст. 49 Закона о службе в ОВД, п. 2 ст. 28.5 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», в приложении № 7 к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил РФ и др., где содержится перечень грубых нарушений служебной дисциплины:

• — несоблюдение ограничений и запретов, установленных законодательством РФ;
• — отсутствие по месту службы без уважительных причин более четырех часов подряд в течение установленного служебного времени;
• — нахождение на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения либо отказ от медицинского освидетельствования на состояние опьянения;
• — совершение виновного действия (бездействия), повлекшего за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, возникновение угрозы жизни и (или) здоровью людей, создание помех в работе или приостановление деятельности ФОИВ, его территориального органа, подразделения либо причинение иного существенного вреда гражданам и организациям, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
• — разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, конфиденциальной информации (служебной тайны), ставших известными государственному служащему в связи с выполнением служебных обязанностей, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
• — небрежное хранение вверенных для служебного пользования оружия и патронов к нему, повлекшее его (их) утрату, если это не влечет за собой уголовную ответственность;

• — отказ или уклонение от прохождения медицинского освидетельствования (обследования) в случаях, если обязательность его прохождения установлена законодательством;
• — неявка без уважительной причины на заседание аттестационной комиссии для прохождения аттестации и другие варианты несоблюдения требований к служебному поведению.

Кроме того, в ст. 82.1 Закона о службе в ОВД, в ст. 41.9 Закона о прокуратуре и других источниках перечисляются случаи увольнения государственных служащих в связи с утратой доверия.

Что касается сотрудников ОВД, то перечень применяемых к ним дисциплинарных взысканий установлен ч. 1 и 2 ст. 50 Закона о службе в ОВД. Данный перечень является исчерпывающим и включает в себя: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; перевод на нижестоящую должность в ОВД; увольнение со службы в ОВД. Для курсантов и слушателей образовательных организаций системы МВД России, наряду с перечисленными дисциплинарными взысканиями, предусмотрены: назначение вне очереди в наряд (за исключением назначения в наряд по обеспечению охраны подразделения); лишение очередного увольнения из расположения образовательной организации; отчисление из образовательной организации.

Дисциплинарные взыскания, как и меры поощрения, можно разделить на группы:

• — имеющие в основном морально-правовой характер: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии;
• — несущее ощутимые материальные последствия: перевод на нижестоящую должность;
• — влекущие для нарушителя физические лишения или ограничения: назначение вне очереди в наряд, лишение очередного увольнения из расположения образовательной организации;
• — прекращающие служебные отношения с сотрудником: увольнение из ОВД и отчисление из образовательной организации системы МВД России.

Применение каких-либо иных мер дисциплинарного наказания недопустимо. Вместе с тем необходимо учитывать, что в период нахождения служащего в состоянии дисциплинарной наказанности он претерпевает и иные неблагоприятные последствия, составляющие в совокупности содержание дисциплинарной ответственности (задерживается присвоение служащему очередного звания либо классного чина, не рассматривается вопрос о его премировании, повышении квалификационного звания, переводе на вышестоящую должность и проч.^[3]).

Не следует относить к дисциплинарному взысканию временное отстранение от должности в случае привлечения служащего в качестве обвиняемого в совершении преступления, а также нарушения служебной дисциплины, исключающего возможность исполнения им служебных обязанностей, до решения вопроса о его дисциплинарном наказании.

Дисциплинарное взыскание должно соответствовать тяжести совершенного деяния и степени вины нарушителя. При определении вида взыскания учитываются: характер проступка; обстоятельства, при которых он был совершен; прежнее поведение служащего; признание им своей вины; его отношение к службе и др. При нарушении дисциплины несколькими государственными служащими взыскания налагаются на каждого из них в отдельности за содеянное каждым лично. Взыскание налагается прямым руководителем (начальником) в пределах предоставленных ему дисциплинарных прав.

Факт наказания можно обжаловать. Жалоба подается в течение 3 месяцев со дня ознакомления с приказом о наказании, а по поводу увольнения — в течение месяца со дня вручения копии соответствующего приказа, на имя руководителя ФОИВ или уполномоченного руководителя и проходит процедуру регистрации в тот же день. На ее рассмотрение предоставляется 1 месяц. Подача жалобы не приостанавливает исполнение приказа о наказании.

Дисциплинарное производство обычно состоит из следующих стадий: возбуждение дела (назначение и проведение служебной проверки); рассмотрение дела; принятие решения о наложении дисциплинарного взыскания; обжалование решения о наложении дисциплинарного взыскания; исполнение дисциплинарного взыскания.

Государственные служащие, подвергнутые дисциплинарному взысканию, не освобождаются от материальной ответственности за причиненный ущерб, а также от административной или уголовной ответственности. Основаниями такой ответственности могут служить нарушения или неисполнение законодательства, злоупотребление служебным положением, взяточничество, халатность и т. п.

Привлечение к дисциплинарной ответственности — это необходимое, но все же вынужденное реагирование на допущенное нарушение, позволяющее не только покарать нерадивого государственного служащего, но и продемонстрировать всему коллективу непримиримую позицию руководителя (начальника) относительно отступлений от требований законодательства, а также выявить обстоятельства, обусловливающие совершение персоналом противоправных деяний. Эффективной формой, активно используемой в рамках дисциплинарного производства, способствующей определению причин дисциплинарных проступков, выработке действенных профилактических мер противодействия подобным асоциальным проявлениям, установлению истины при наличии служебных споров и необходимости дополнительного уточнения обстоятельств происшедшего, является служебная проверка^[4].

В органах внутренних дел, например, порядок назначения, проведения и оформления результатов служебной проверки регламентируется ст. 52 Закона о службе в ОВД и приказом МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Решение о проведении служебной проверки должно быть принято не позднее двух недель с момента получения соответствующим руководителем (начальником) информации, являющейся основанием для ее проведения.

Таким основанием выступает необходимость выявления причин, характера и иных деталей совершенного дисциплинарного проступка, а также личное желание сотрудника. Поводами для проведения проверки обычно служат: рапорт, служебная справка, докладная записка, сообщения граждан, публикации в средствах массовой информации и т. п.

В проведении служебной проверки не может участвовать сотрудник, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этом случае он обязан подать руководителю, принявшему решение о проведении служебной проверки, рапорт об освобождении его от участия в ней. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными, проведение служебной проверки поручается другому сотруднику, а срок ее проведения продлевается на 10 дней.

Служебная проверка в отношении сотрудника ОВД, совершившего дисциплинарный проступок в период нахождения в служебной командировке, проводится в установленном порядке по решению руководителя (начальника), направившего сотрудника в командировку.

При проведении служебной проверки в отношении нескольких сотрудников, совершивших дисциплинарные проступки, в случае невозможности ее завершения в установленный срок по причине временной нетрудоспособности, отпуска, командировки, а также отсутствия на службе по иным уважительным причинам одного или нескольких из них, материалы служебной проверки в отношении отсутствующих сотрудников могут быть выделены для проведения отдельной служебной проверки. Решение о выделении материалов служебной проверки принимает назначивший ее руководитель (начальник) на основании мотивированного рапорта сотрудника, проводящего проверку. Срок проведения служебной проверки по выделенным материалам исчисляется с момента назначения основной служебной проверки.

При проведении служебной проверки подлежат установлению: факты и обстоятельства допущенного нарушения; вина сотрудника; причины и условия, способствовавшие происшествию; характер и размер причиненного вреда; наличие или отсутствие обстоятельств, препятствующих прохождению сотрудником службы.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через 1 месяц со дня принятия решения о ее проведении. В этот срок не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, в отношении которого она проводится, нахождения его в отпуске или в командировке, а также время отсутствия на службе по иным уважительным причинам, подтвержденным документально. Если последний день служебной проверки приходится на выходной либо нерабочий праздничный день, то днем ее окончания считается следующий за ним рабочий день^[5].

По результатам служебной проверки не позднее 3 дней со дня ее завершения оформляется заключение, которое в течение 5 дней утверждает руководитель, принявший решение о проведении проверки.

Заключение

состоит из вводной, описательной и резолютивной частей. После его утверждения сотрудник, проводивший служебную проверку, готовит проект приказа о наложении дисциплинарного взыскания на лиц, виновных в допущенном нарушении, согласовывает его с кадровым^[6] и правовым подразделением и вместе с заключением представляет на подпись руководителю (начальнику).

В ходе проверки сотрудник, в отношении которого она проводится, обязан давать письменные объяснения по обстоятельствам, относящимся к происшествию.

Он имеет право: а) представлять заявления, ходатайства и иные документы; б) обжаловать решения и действия (бездействие) сотрудников, проводящих служебную проверку, руководителю, принявшему решение о проведении служебной проверки, либо вышестоящему руководителю; в) знакомиться с заключением по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям режима секретности;

г) требовать проверки своих объяснений с помощью психофизиологических исследований (обследований).

При отказе сотрудника от подписи документов либо дачи объяснений, об этом составляется акт произвольной формы, который подписывается тремя лицами.

Приказ о наложении дисциплинарного взыскания на сотрудника объявляется ему под роспись, а копия заключения проверки направляется в кадровое подразделение для приобщения к материалам его личного дела. Итоги служебной проверки можно обжаловать в административном либо в судебном порядке.

Кроме дисциплинарной ответственности государственные служащие могут привлекаться и к иным видам юридической ответственности. К уголовной — за совершение преступлений. К административной — за деяния, перечисленные в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ. К материальной — за вред, причиненный гражданам и организациям противоправными действием (бездействием) при выполнении служебных обязанностей, а также за ущерб, причиненный государственному, его территориальному органу, подразделению (в порядке и случаях, установленных трудовым законодательством).

Российское уголовное законодательство предусматривает уголовную ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст. 285—293 УК РФ). Что касается уголовной ответственности за коррупционные преступления, то следует заметить, что в УК РФ нет определения таких преступлений. Их перечень определен в совместном указании Генпрокуратуры России № 870/11, МВД России № 1 от 27 декабря 2017 г. «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности». На признаки преступлений, носящих коррупционный характер, указывает также постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и иных коррупционных преступлениях».

Административная ответственность для государственного служащего (военнослужащего, сотрудника) предусмотрена нормами административно-деликтного права и является правовым последствием совершения им административного правонарушения. Административно-деликтное законодательство предусматривает административную ответственность государственных служащих в качестве должностного лица. Основанием для привлечения должностного лица к административной ответственности является совершение им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ).

Административная ответственность выступает более демократичным и менее затратным вариантом государственного реагирования на коррупционные правонарушения, реализует профилактическую направленность антикоррупционных мер, воплощая в жизнь принцип неотвратимости юридических последствий за содеянное деяние.

В России законодательная практика административной ответственности за коррупционные правонарушения используется еще недостаточно активно, хотя ее необходимость уже провозглашена.

В КоАП РФ можно выделить немногим более 20 составов административных правонарушений за коррупционные деликты. Главным образом — это нарушения государственными служащими избирательного законодательства.

Принимая во внимание, что главной целью коррупционных правонарушений является получение благ материального характера, причиняющих существенный вред обществу, государству, юридическим и физическим лицам, следует иметь в виду, что для обеспечения комплексности в борьбе с такими правонарушениями можно использовать гражданско-правовую ответственность, предусмотренную в гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» и гл. 60 «Обязательства вследствие неосновательного обогащения» ГК РФ.

Гражданско-правовая ответственность может возникнуть вследствие несоблюдения гражданско-правового договора (контракта). Так, лицо, проходившее обучение в образовательном учреждении МВД России и нарушившее обязательство отработать в системе министерства определенный срок, подлежит гражданско-правовой ответственности. Кроме того, факт привлечения нарушителя к уголовной или административной ответственности не исключает возможность возмещения вреда, причиненного действиями сотрудника органов внутренних дел государству, юридическим или физическим лицам.

Судебной практике известны случаи удовлетворения исков посредством изъятия имущества у государственных служащих, не привлекаемых за коррупционные правонарушения к уголовной либо административной ответственности, которые не смогли объяснить законность его приобретения. Данная мера предусмотрена ст. 17 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».

• [1] Применительно к сотрудникам ОВД следует выделить гл. 7 Закон о службев ОВД, гл. 6 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377, приказы МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 «Об утверждении Порядка организации прохожденияслужбы в органах внутренних дел Российской Федерации» и от 26 марта 2013 г. № 161"Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организацияхи подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации".
• [2] См.: Закон о гражданской службе; федеральные законы от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ"О статусе военнослужащих", от 1 декабря 2006 г. № 199-ФЗ «О судопроизводствепо материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста», от 21 июля1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.
• [3] Например, фамилия сотрудника органов внутренних дел, на которого наложенодисциплинарное взыскание, предусмотренное п. 4, 5 или 6 ч. 1 ст. 50 Закона о службев ОВД, исключается из книги почета или с доски почета федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения.
• [4] См.: Служебная дисциплина и формирование антикоррупционного поведениясотрудников ОВД: учеб, пособие / С. Н. Бочаров [и др.]; под ред. С. Н. Бочарова, С. В. Иванцова. М., 2016.
• [5] См.: приказ МВД России от 22 сентября 2015 г. № 903 «О внесении измененийв Порядок проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделенияхМинистерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденный приказом МВДРоссии от 26 марта 2013 г. № 161».
• [6] Если в проекте заключения по результатам служебной проверки, проведеннойв целях выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником дисциплинарного проступка, отсутствуют предложения о применении к нему мер дисциплинарной ответственности либо иных мер воздействия, проект заключения по результатам служебной проверки с кадровым подразделением не согласовывается.