Административно-правовое регулирование государственного надзора

Административный надзор — особый вид контроля, выделившийся в связи с необходимостью обеспечения законности в отношениях, вмешиваться в которые государство может только в случае нарушения установленного порядка. По аналогии с термином «прокурорский надзор» понятие «административный надзор» означает внешний контроль, наблюдение уполномоченных субъектов за поведением неопределенного круга лиц. Это активное наблюдение, которое может осуществляться в формах непосредственного визуального наблюдения, наблюдения с использованием специальных технических средств, проведения плановых или внеплановых проверок.

В законодательных и иных нормативных правовых актах, а также в учебных и научных изданиях административный надзор может называться контролем, государственным контролем, государственным контролем (надзором), государственным надзором. В то же время, нередко можно встретить использование термина «надзор» применительно к ведомственному или надведомственному контролю. Например, Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) в действительности является органом контроля, поскольку ее компетенция не распространяется на отношения, не связанные с использованием бюджетных средств или государственного имущества.

Административный надзор устанавливается и осуществляется с целью обеспечения безопасности. Как правило, административный надзор имеет отраслевую (по отраслям хозяйства) специализацию: строительный надзор, экологический надзор, транспортный надзор, ветеринарный надзор, санитарно-эпидемиологический надзор, технический надзор, надзор в области дорожного движения. Соответственно каждый вид надзора осуществляется с целью обеспечения экологической, транспортной, строительной, производственной и другой безопасности.

Осуществление административного надзора позволяет решать следующие задачи:

• • обеспечение законности и правопорядка;
• • предупреждение, выявление и пресечение правонарушений^[1];
• • получение информации о состоянии законности и безопасности в соответствующих областях.

Основные функции административного надзора:

• • правоохранительная;
• • информационная.

Говоря об основных элементах механизма административно-правового регулирования административного надзора, следует в первую очередь отметить правовые нормы рассматриваемой сферы.

Правовые основы и общие принципы административного надзора установлены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Совокупность административно-правовых норм, более или менее полно регламентирующих отношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора, образуют нормы федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные правовые акты субъектов РФ.

Принципами административного надзора являются:

• 1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
• 2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
• 3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении административного надзора, а также информации об организации и осуществлении административного надзора, о правах и об обязанностях органов административного надзора, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ;
• 4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа административного надзора, его должностных лиц;
• 5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами административного надзора проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
• 6) запрет требовать получения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями не предусмотренных законодательством разрешений, заключений, иных документов как условия начала осуществления тех или иных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;
• 7) ответственность органов административного надзора, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении административного надзора;
• 8) недопустимость взимания органами административного надзора с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение надзорных мероприятий;
• 9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами административного надзора проверок;
• 10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

Особенности осуществления административного надзора в некоторых специфических областях устанавливаются другими федеральными законами. Так, особенности строительного надзора установлены Градостроительным кодексом РФ, особенности санитарно-эпидемиологического надзора — Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и т. д.

В числе подзаконных актов можно назвать постановление Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации».

На ведомственном уровне осуществление административного надзора регламентируется различными положениями, порядками, инструкциями, наставлениями, уставами, а в последнее время издаются административные регламенты осуществления государственной функции по контролю (надзору). Так, приказом МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 утвержден Административный регламент исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения.

Объектами административного надзора являются не находящиеся в состоянии подчиненности органам административного надзора граждане и организации. Предметом административного надзора является соответствие поведения указанных объектов установленным нормативными правовыми актами обязательным требованиям.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в системе федеральных органов исполнительной власти административный надзор является функцией федеральных служб. Однако в отдельных случаях эта функция может входить в компетенцию федеральных министерств (МВД России и МЧС России) и федеральных агентств (Федеральное казначейство, Росимущество, Росрыболовство).

В субъектах РФ административный надзор осуществляют министерства, управления, департаменты, службы, инспекции и другие органы исполнительной власти.

Непосредственно административно-надзорные полномочия осуществляют должностные лица названных органов, замещающие должности государственных инспекторов. Их статус характеризуется властностью, принудительностью, направленностью вовне к неподчиненным субъектам — гражданам и организациям.

В компетенцию государственных инспекторов входят властные полномочия:

• — по истребованию документов и материалов;
• — проверке документов;

• — проведению проверок, назначению экспертиз, исследований;
• — вхождению в помещения, на территории, принадлежащие гражданам и организациям;
• — применению мер административного принуждения, преимущественно, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
• — даче обязательных для исполнения предписаний по устранению нарушений обязательных требований и др.

Несмотря на явно правоохранительный характер административнонадзорной деятельности, в настоящее время должности государственных инспекторов могут относиться к должностям федеральной государственной гражданской службы; государственной гражданской службы субъектов РФ; иных видов государственной службы (службы в органах внутренних дел, таможенных органах и др.).

Административный надзор является мощным средством обеспечения законности в самых разнообразных областях общественной жизни, в то же время он характеризуется повышенной коррупциогенностью, создает административные барьеры развитию предпринимательской деятельности. В целях сдерживания субъектов административного надзора в законных рамках необходимы эффективные юридические гарантии. Помимо установленных Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ограничений в виде обязательного планирования под надзором прокуратуры проведения плановых проверок, согласования с прокурорами проведения внеплановых проверок, признания незаконными результатов проверок, проведенных с нарушением установленного порядка и др., в 2010 г. установлена административная ответственность государственных инспекторов за нарушения прав объектов административного надзора.

В соответствии со ст. 19.6.1 КоАП РФ несоблюдение должностными лицами органов административного надзора требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа административного надзора, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 тыс. до 5 тыс. руб. Повторное совершение указанных действий влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 тыс. до 10 тыс. руб.

• [1] Старостин С. А. Проблемы правового регулирования в сфере предупрежденияпреступлений // Российский следователь. 2004. № 8. С. 33—34.