Субъекты специальных административно-правовых режимов

Субъектами специальных административно-правовых режимов являются все субъекты права, подпадающие под юрисдикцию режима. Условно субъектов специальных административно-правовых режимов можно разделить на две группы: а) субъекты, обладающие государственно-властными полномочиями; б) иные субъекты, к числу которых относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, предприятия, учреждения, организации.

К субъектам, обладающим государственно-властными полномочиями, относятся представители государства, наделенные полномочиями по установлению и обеспечению реализации специального административно-правового режима. Президент РФ как глава государства является ключевым субъектом института специальных административно-правовых режимов, наделенным широкими полномочиями по введению и реализации режимов. На некоторые органы государственной власти возложены обязанности по реализации того или иного режима. Так, например, защита государственной тайны предполагает создание ведомств, структурных единиц, которые постоянно и профессионально занимаются ее защитой. К таким ведомствам относятся Межведомственная комиссия по защите государственной тайны, Федеральная служба безопасности, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки и другие органы.

Ряд министерств и ведомств (Министерство обороны РФ, ФСБ России, МВД России) принимают непосредственное участие в осуществлении правового режима закрытых административно-территориальных образований.

Полномочия субъектов публичной власти в рамках реализации административно-правовых режимов носят ярко выраженный императивный характер, что предполагает возможность ограничения ряда прав и свобод индивидуальных и коллективных субъектов права, возложения на них дополнительных обязанностей.

Широкими полномочиями в рамках режимов обладает Президент РФ, который вводит военное и чрезвычайно положение, принимает решение об образовании закрытых административно-территориальных образований. Особыми полномочиями обладает Президент РФ в период введения военного положения:

• — осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения;
• — обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения;
• — контролирует применение и определяет меры по обеспечению режима военного положения;
• — определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения;
• — приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и др.

В период введения военного положения Правительство РФ:

• — руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций по обеспечению режима военного положения;
• — организует разработку и обеспечивает применение мер, направленных на производство продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд и для нужд населения;
• — организует работу по обеспечению потребностей государства в период действия военного положения материально-техническими, трудовыми и другими ресурсами, организует разработку военно-хозяйственного плана;
• — утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми оно осуществляет.

Для обеспечения режима военного положения федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции осуществляются следующие полномочия: 1) организация производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд и для нужд населения; 2) организация снабжения (при необходимости нормированного) населения продовольственными и непродовольственными товарами и медицинского обслуживания населения; 3) регулирование деятельности организаций промышленности, торговли, общественного питания, бытового обслуживания и коммунального хозяйства.

Для реализации указанных мер федеральными органами исполнительной власти на основании указов Президента РФ осуществляются следующие полномочия: 1) обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов; 2) организация эвакуации объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временного отселения жителей в безопасные районы; 3) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с этой территории, а также ограничение свободы передвижения по ней; 4) организация привлечения граждан к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями; 5) изъятие в соответствии с федеральными законами транспортных средств и другого необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества; 6) установление запретов или ограничений на выбор места пребывания либо места жительства на территории, на которой введено военное положение; 7) установление ограничения движения транспортных средств и порядка осуществления их досмотра; 8) установление запрета на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и т. д.

Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента РФ назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может вводиться особое управление этой территорией путем создания специальных органов: временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, которому могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления; федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

При введении режима чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил РСЧС орган государственной власти или должностное лицо может определять руководителя ликвидации ЧС, который несет ответственность за проведение этих работ. Руководитель ликвидации ЧС осуществляет руководство ликвидацией ЧС силами и средствами органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, на территориях которых сложилась ЧС, а также привлеченными силами и средствами ФОИВ, в полномочия которых входит решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС.

В рамках паспортного режима особыми полномочиями обладают территориальные органы МВД России, которые осуществляют выдачу, замену паспортов, регистрацию граждан по месту жительства и месту временного пребывания, снимают их с учета, осуществляют контроль за соблюдением паспортного режима. Многофункциональные центры оказания государственных и муниципальных услуг (МФЦ) также наделены полномочия по приему заявлений и документов на оформление паспорта гражданина Российской Федерации. А с 1 февраля 2017 г. МФЦ наделены полномочиями по выдаче паспорта гражданина Российской Федерации, который оформляется подразделениями МВД России и для вручения гражданину передается в МФЦ^[1].

В рамках режима закрытого административно-территориального образования особыми полномочиями обладают федеральные органы государственной власти, в ведении которых находятся вопросы:

• — установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;
• — определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;
• — медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством РФ об охране здоровья граждан населения закрытых административно-территориальных образований;
• — выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых охраняемых предприятиями и (или) объектами;
• — обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка, и обеспечения пожарной безопасности.

Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования:

• — координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, полиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
• — разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе;
• — по согласованию с органами федеральной службы безопасности дают разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
• — осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территорий закрытого административно-территориального образования.

Правовой статус субъектов, не обладающих государственновластными полномочиями, характеризуется возложением на них дополнительных обязанностей и ограничений. В рамках паспортного режима возникают обязанности получить паспорт, заменить его, бережно хранить, сдавать. В рамках режима чрезвычайного положения применяются временные меры и ограничения, заключающиеся в установлении ограничений на свободу передвижения, запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, введения комендантского часа и др. Вместе с тем применение дополнительных ограничений и принудительным мер предполагает право на дополнительные гарантии и компенсации. Законодательство определяет социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим или работающим в закрытом административно-территориальном образовании^[2], в том числе дополнительные виды и объем медицинской помощи^[3]. Выплаты и компенсации предусмотрены в отношении лиц, пострадавших в результате применения временных мер и ограничений в рамках режима чрезвычайного положения (ст. 27 ФКЗ о ЧП). Дополнительные гарантии и компенсации предусмотрены для лиц, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения^[4].

В случае несоблюдения режимных правил предусмотрена ответственность, так ст. 20.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований режима чрезвычайного положения.

Невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций влечет административную ответственность по ст. 20.6 КоАП РФ^[5].

В рамках режима секретности предусмотрена административная ответственность за нарушение условий, предусмотренных лицензией на проведение работ, связанных с использованием и защитой информации, составляющей государственную тайну, созданием средств, предназначенных для защиты информации, составляющей государственную тайну, осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите информации, составляющей государственную тайну (ч. 3 ст. 13.12 КоАП РФ); использование^{сертифицированных} средств, предназначенных для защиты информации, составляющей государственную тайну (ч. 4 ст. 13.12 КоАП РФ); нарушение требований о защите информации, составляющей государственную тайну, установленных действующим законодательством (ч. 7 ст. 13.12 КоАП РФ), занятие видами деятельности, связанной с использованием и защитой информации, составляющей государственную тайну, созданием средств, предназначенных для защиты информации, составляющей государственную тайну, осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите информации, составляющей государственную тайну, без лицензии (ч. 2 ст. 13.13 КоАП РФ); разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14 КоАП РФ).

В рамках режима Государственной границы административная ответственность предусмотрена за нарушение режима Государственной границы РФ (ст. 18.1 КоАП РФ); нарушение пограничного режима в пограничной зоне (ст. 18.2 КоАП РФ); нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах РФ (ст. 18.3 КоАП РФ); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ст. 18.4 КоАП РФ); нарушение правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море РФ или к транзитному пролету через воздушное пространство РФ (ст. 18.5 КоАП РФ); нарушение порядка прохождения установленных контрольных пунктов (точек) (ст. 18.6 КоАП РФ); неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ (ст. 18.7 КоАП РФ); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ); незаконный провоз лиц через Государственную границу РФ (ст. 18.14 КоАП РФ).

В рамках паспортного режима установлена административная ответственность за проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации (ст. 19.15 КоАП РФ); умышленную порчу удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрату удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности (ст. 19.16 КоАП РФ); незаконное изъятие удостоверения личности гражданина (паспорта) или принятие удостоверения личности гражданина (паспорта) в залог (ст. 19.17 КоАП РФ); представление ложных сведений для получения удостоверения личности гражданина (паспорта) либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство (ст. 19.18 КоАП РФ).

В рамках режима закрытого административно-территориального образования предусмотрена административная ответственность за его нарушение (ст. 20.19 КоАП РФ).

Необходимость введения специальных административно-правовых режимов возникает в особых условиях, когда органы государственной власти и местного самоуправления не способны обеспечить общественный порядок и безопасность. Эффективность функционирования режимов связана с достижением целей, определенных для каждого из режимов. Эффективность осуществления специальных административно-правовых режимов зависит:

• — от того, какие меры, ограничения, предписания применяются в рамках режима, насколько они оправданы и необходимы. Для специальных административно-правовых режимов характерны обязывающие и запрещающие предписания, происходит ограничение прав и свобод человека и гражданина, однако ряд прав и свобод не могут быть ограничены;
• — слаженного совместного функционирования различных органов государственной власти и местного самоуправления. В этой связи нередко возникает необходимость в создании единого, координирующего органа;
• — своевременности введения режима (речь идет о «срочных» режимах, функционирующих в определенном временном промежутке).

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Определите правовую основу института специальных административноправовых режимов.
• 2. Сформулируйте понятие и определите цели, задачи специальных административно-правовых режимов.
• 3. Что является объектами специальных административно-правовых режимов?
• 4. Назовите субъектов специальных административно-правовых режимов и определите их административно-правовой статус.
• 5. Какие существуют виды административно-правовых режимов?
• 6. Каков порядок введения и осуществления режима военного положения?
• 7. Каков порядок введения и осуществления режима чрезвычайного положения?
• 8. Какие существуют гарантии реализации административно-правовых режимов?

• [1] См.: постановление Правительства РФ от 18 ноября 2016 г. № 1214 «О внесенииизменений в Положение о паспорте гражданина Российской Федерации».
• [2] См.: постановление Правительства РФ от 21 марта 2006 г. № 153 «О некоторыхвопросах реализации основного мероприятия „Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральнымзаконодательством“ государственной программы Российской Федерации „Обеспечениедоступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РоссийскойФедерации“».
• [3] См.: постановление Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. № 1540 «Об особенностях организации и финансового обеспечения оказания медицинской помощи, в том числе предоставления дополнительных видов и объемов медицинской помощи, предусмотренных законодательством Российской Федерации, населению закрытыхадминистративно-территориальных образований, территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими факторами, включенныхв соответствующий перечень, работникам организаций, включенных в перечень организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда».
• [4] См.: постановление Правительства РФ от 15 августа 2002 г. № 601 «О порядкеучета лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, на которых распространяются дополнительные гарантии и компенсации».
• [5] Комовкина Л. С, Кропачева А. В. Особенности административной ответственностиза невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций // Актуальные вопросы административно-правового регулирования («Кореневские чтения): сборник научных трудов I Международной научнопрактической конференции. 2017. С. 393—398.