Бюрократия: теории и современное состояние

Понятие и основные концепции бюрократии

Введение

понятия «бюрократия» обычно приписывается экономисту В. де Гурнэ, который в 1745 г. обозначил так исполнительную власть, придав этому термину уничижительное значение. Такое понимание сохранилось в общеупотребительной лексике до настоящего времени. В научный оборот термин вошел благодаря М. Веберу. Немецкий социолог лишил его не только эмоционально-негативного оттенка, но и идеологического подтекста, характерного, например, для марксистской интерпретации. Он обозначил им специфическое явление — систему организаций с ярко выраженным разделением функций, четкими нормами и правилами, формализованным характером отношений, иерархическим строением и управленческой структурой.

Термин «бюрократия» стал универсальным и прочно вошел в языки многих народов. Однако в каждой стране есть и собственные обозначения рассматриваемого явления. В Великобритании, например, работников государственных учреждений называют «служителями короны», во Франции используется термин fonctionnaire, который происходит от принятого там обозначения системы государственных учреждений function publique. В России широко распространенным и близким по значению можно назвать понятие «чиновничество».

Термин «бюрократия», по установившейся в науке традиции, используется для обозначения не только определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемой органами публичной власти с целью максимизации своих функций. Иными словами, государственная бюрократия — одновременно и институциализированная общность людей, функционирующая в рамках целенаправленно созданных организаций и соответствующего нормативного порядка, и сама система таких организаций.

Среди многообразия трактовок бюрократии наиболее разработанными являются веберовская, марксистская, имперская и реалистическая.

Концепция М. Вебера — В. Вильсона

В начале XX в. выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу — патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском понимании слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства н подведомственность были крайне неопределенны, господствовали произвол, личное усмотрение, взятки, вымогательство, протекция. Исход дела решали не объективные обстоятельства, а статус человека, его богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, войдя с «нужным лицом» в должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали.

И вот в качестве альтернативы стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присуще их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

• 1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т. е. зафиксирована нормативно;
• 2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
• 3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т. п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
• 4) все должностные лица должны быть хорошими специалистам и в области администрирования, т. е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом. Разумеется, Вебер не стремился в своих характеристиках перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи, помимо прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых идеальных типов (кстати, тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т. е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Доминанту бюрократии он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация — наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце XIX в. будущий президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и основой для анализа многих поколений американских административистов) «Изучение администрации» был опубликован в 1887 г. Основные посылки теории Вильсона — наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Бюрократическая организация — технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Подводя итог описанию бюрократической модели М. Вебера и В. Вильсона, можно выделить три ее главных «идеологических» постулата:

• 1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику;
• 2) это наилучшая из всех возможных форм организации;
• 3) важнейшее ее достоинство — независимость от воздействия

субъективных человеческих влияний на принятие решений.