Рекомендации МВФ для центральных банков

Выше мы кратко упомянули некоторые из рекомендательных документов МВФ, касающихся отдельных функций и целей центральных банков. Однако нельзя обойти вниманием два фундаментальных документа МВФ, затрагивающих деятельность центральных банков в сфере обеспечения прозрачности денежно-кредитной и финансовой политики: «Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике» (Кодекс ДКФП, 1999 г.)^[1] и «Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» (Кодекс БНП, 1998 г., переем, в 2007 г.)^[2]. (Кодекс БНП снабжен «Руководством по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере», МВФ, 2001 г.)^[3].

Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике разработан МВФ совместно с Банком международных расчетов, а также на основе консультаций с представительной группой центральных банков, финансовых агентств, других соответствующих международных и региональных организаций^[4] и отдельных экспертов из научных кругов. Этот Кодекс существует параллельно с «Кодексом надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере».

В Кодексе ДКФП закрепляется целесообразная практика обеспечения прозрачности, которой следует придерживаться центральным банкам в проведении денежно-кредитной политики и центральным банкам и другим финансовым агентствам в проведении финансовой политики. Термин «центральный банк» применяется в Кодексе для обозначения учреждения, отвечающего за проведение денежно-кредитной политики, будь то центральный банк или иной орган.

Для целей Кодекса прозрачность трактуется как среда, в которой цели политики, ее правовые, институциональные и экономические рамки, решения в сфере политики и их обоснование, данные и информация, связанные с денежно-кредитной и финансовой политикой, а также условия подотчетности агентств предоставляются общественности на принципах понятности, доступности и своевременности. Таким образом, охватываемая Кодексом практика обеспечения прозрачности раскрывает: 1) ясность функций, обязанностей и задач центральных банков и финансовых агентств; 2) процедуры принятия и доведения до сведения общественности решений центральных банков о проводимой денежно-кредитной политике и финансовых агентств о финансовой политике; 3) доступность для общественности информации о денежно-кредитной и финансовой политике; 4) подотчетность и гарантии добросовестности центральных банков и финансовых агентств.

Информируя общество о задачах денежно-кредитной политики, центральный банк содействует пониманию своих целей и создает контекст для формулирования своего выбора мер политики, повышая тем самым эффективность денежно-кредитной политики. Кроме того, благодаря четкому разъяснению частному сектору тех соображений, которые стоят за принимаемыми в сфере денежно-кредитной политики решениями, прозрачность процесса выработки политики в целом повышает эффективность механизма передачи воздействия денежно-кредитной политики отчасти за счет обеспечения более эффективного формирования рыночных ожиданий. Предоставляя общественности достаточную информацию о своей деятельности, центральный банк может создать механизм укрепления доверия, принимая меры, соответствующие своим публичным заявлениям.

В случае денежно-кредитной политики необходимость установления некоторых ограничений на раскрытие информации связана с возможными отрицательными последствиями для процесса принятия решений и эффективности политики. Аналогичным образом причины ограничения доступа к той или иной информации нередко связаны с соображениями курсовой политики, что, как правило, характерно для стран с фиксированным режимом обменного курса, но не только для них. Например, требования по широкому раскрытию информации об обсуждении операций на денежном и валютном рынках могут подорвать работу рынков, помешать свободной дискуссии между разработчиками политики или выработке планов на случай чрезвычайных обстоятельств. Таким образом, центральным банкам может быть нецелесообразно раскрывать содержание внутренних дискуссий и документации, и при определенных обстоятельствах центральным банкам нецелесообразно раскрывать свою краткосрочную тактику в проведении денежно-кредитной и валютной политики или предоставлять подробную информацию о валютных операциях. Равным образом у центрального банка (и финансовых агентств) могут быть веские причины не сообщать широкой общественности о своих планах на случай чрезвычайных обстоятельств, в том числе планах возможного чрезвычайного кредитования¹.

Различия в практике обеспечения прозрачности относятся не только к существу, но и к форме. Что касается информирования общественности о работе денежно-кредитных и финансовых учреждений и их политике, то в этой сфере важным вопросом является характер раскрытия подобной информации. В частности, в отношении денежно-кредитной политики — должна ли практика обеспечения прозрачности получать законодательное закрепление в законе о центральном банке или в других законах и подзаконных актах или обеспечиваться иными способами? В Кодексе предусматривается прагматический подход к этой проблеме и признается, что надлежащая практика обеспечения прозрачности может быть выработана с помощью целого ряда механизмов. Что касается вопросов о роли, обязанностях и целях центральных банков (и основных органов регулирования финансовой сферы), то Кодекс рекомендует указание важнейших черт в исходном законодательстве (например, в законе о центральном банке). Законодательное закрепление некоторых элементов такой практики придает им особый вес и позволяет избегать специальных частых изменений этих важных аспектов деятельности центральных банков и соответствующих финансовых агентств. Информация о других аспектах прозрачности, в частности о процедуре выработки и реализации политики и о предоставлении информации, может обеспечиваться на более гибкой основе. При этом важно, чтобы такая информация была легко доступна, чтобы представители общественности могли получить эту информацию и разобраться в ней, не прилагая чрезмерных усилий.

Основное внимание в Кодексе уделяется прозрачности. Хотя надлежащая практика прозрачности при разработке денежно-кредитной и финансовой политики и предоставлении информации о ней и способствует принятию обоснованной политики, в Кодексе не ставится цель выносить суждения о приемлемости или желательности проведения конкретных мер денежно-кредитной или финансовой политики или основ проведения такой политики для стран. Прозрачность — не самоцель, и она не может служить заменой проведения обоснованной политики; напротив, прозрачность и обоснованную политику следует рассматривать как взаимодополняющие элементы. В сфере финансовой политики существуют дополнения к этому Кодексу, выходящие за рамки прозрачности в целях содействия надлежащей политике. К ним относятся: «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора», выработанные БКБН; «Цели и принципы регулирования ценных бумаг», сформулированные ИОСКО; стандарты, разрабатываемые Комитетом по платежам и рыночной инфраструктуре (бывший КПРС), Международной ассоциацией надзора за страховой деятельностью и Международным комитетом по стандартам бухгалтерского учета^[5]. По мере разработки этими и другими организациями финансового сектора принципов и стандартов и внесения в них поправок, связанных с практикой обеспечения прозрачности в деятельности финансовых агентств (например, в плане требований по распространению данных для финансовых агентств), возможно, потребуется внесение соответствующих коррективов в Кодекс.

Кодекс предназначен для закрепления требований к прозрачности в деятельности центральных банков и финансовых агентств, а не прозрачности процедур, связанных с фирмами и отдельными организациями. С учетом этого Кодекс разбит на две части: 1) надлежащая практика обеспечения прозрачности денежно-кредитной политики, проводимой центральными банками; 2) практика обеспечения надлежащей прозрачности финансовой политики, проводимой финансовыми агентствами.

Кодекс сформулирован достаточно широко и может применяться к целому ряду денежно-кредитных и финансовых систем, т. е. ко всем государствам — членам Фонда. Составные элементы Кодекса являются результатом анализа практики обеспечения надлежащей прозрачности, применяемой в ряде стран и охарактеризованной в специальной литературе. Таким образом, Кодекс представляет собой выжимку из уже существующих концепций и используемой практики, по которым накоплен достаточный опыт.

Традиционно Кодекс ссылается на иные международные финансовые стандарты — прием, используемый международными финансовыми регуляторами в целях создания своеобразного интегрированного мягко-правового «пула» актов международного финансового регулирования, рекомендуемых для внедрения в национальные правовые системы стран мира как лучшая практика.

Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой политике (Кодекс прозрачности в БНП)^[6] касается прозрачности в государственном секторе, который состоит из сектора государственного управления и государственных корпораций. Двумя основными видами государственных корпораций, согласно МВФ, являются нефинансовые государственные корпорации и финансовые государственные корпорации, в число которых входит орган денежно-кредитного регулирования (центральный банк)^[7].

Центральный банк отнесен Кодексом к денежно-кредитным государственным корпорациям^[8].

Касательно роли центрального банка в секторе государственного управления^[9] Кодекс содержит указание, что основной обязанностью центрального банка является проведение государственной денежнокредитной политики. При этом в национальном законодательстве обязанности центральных банков все чаще определяются таким образом, чтобы предоставить им как можно большую независимость в рамках системы, обеспечивающей надлежащую подотчетность. Во многих странах в законах о центральном банке подчеркивается независимость центрального банка в ведении своей текущей деятельности и устанавливается запрет или ограничение на прямое финансирование им бюджетного дефицита^[10]. В таких странах любая деятельность, осуществляемая для государства, ведется на коммерческой основе или, по крайней мере, предполагает возмещение издержек.

Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере требует четкого определения институциональных взаимосвязей между денежно-кредитными и налогово-бюджетными операциями, а также четкого определения агентских функций, выполняемых центральным банком от имени государства.

Законодательство должно определять роль центрального банка как фискального агента государства для того, чтобы выпуск казначейских ценных бумаг нельзя было смешивать с операциями, проводимыми в рамках денежно-кредитной политики.

Различия в правилах бухгалтерского учета, используемых органами государственного управления, центральным банком и государственными предприятиями, могут ограничивать возможности консолидации и снижать степень прозрачности. Нередко, например, центральный банк составляет отчетность на основе принципа начисления в соответствии с МСФО, тогда как органы государственного управления продолжают готовить отчетность на кассовой основе.

В идеальном случае стандарты бухгалтерского учета, используемые органами государственного управления, центральным банком и государственными предприятиями, должны быть взаимно согласованы и не препятствовать представлению консолидированной отчетности.

В годовом отчете центрального банка должна отражаться любая не относящаяся к денежно-кредитной политике деятельность, осуществляемая им от имени государства.

Кодекс содержит несколько четких инструкций относительно действий центрального банка по управлению валютными резервами. Так, данные о валютных резервах, хранимых центральным банком, не должны включаться в состав отчета центрального правительства о финансовых активах для целей налогово-бюджетной политики. Обычно эти резервы хранятся в целях покрытия платежей по импорту и осуществления возможных интервенций на валютном рынке, хотя и признается, что в некоторых странах валютные резервы расходовались на проведение политики центрального правительства, направленной на решение других задач (в том числе выплаты долга), даже в том случае, когда держателем валютных резервов являлся независимый центральный банк. Однако данные о валютных резервах должны представляться, как правило, центральным банком в соответствии с другими требованиями в отношении прозрачности (т. е. в контексте денежно-кредитных или статистических стандартов).

Значительное место уделено рекомендациям по совершению центральными банками квазифискальных операций (субсидируемое кредитование, устанавливаемые в директивном порядке процентные ставки по кредитам, практика переучета на льготных условиях, недостаточно обеспеченные ссуды и ссуды ниже номинала, гарантии по ссудам и др.). Отмечено, что центральные банки практикуют отражать эти фискальные операции на чистой основе, если они непосредственно сказываются на счете прибылей и убытков центрального банка, а прибыль полностью перечисляется центральному правительству. В некоторых случаях центральный банк проводит настолько масштабные квазифискальные операции, что несет убытки, однако эти убытки центрального банка не отражаются в отчетности как расходы центрального правительства.

В Кодексе отмечено, что финансовые отчеты центрального банка, проверенные независимыми аудиторами, должны обнародоваться вскоре после завершения каждого финансового года.

В годовом отчете центрального банка должна отражаться любая не относящаяся к денежно-кредитной политике деятельность, осуществляемая им от имени государства; в годовых отчетах отдельных государственных финансовых учреждений и нефинансовых государственных предприятий должны отражаться некоммерческие услуги, предоставляемые ими по требованию государства, а государственные финансовые учреждения должны обнародовать информацию о любом связанном кредитовании других организаций, находящихся в государственной собственности, и предоставлять сведения о необслуживаемых ссудах.

В текущей версии Кодекс основывается на четырех основных принципах:

• 1) четкости функций и обязанностей;
• 2) открытости бюджетных процессов;
• 3) доступности информации для общественности;
• 4) гарантиях достоверности.

Имеется также соответствующая методология оценки соблюдения Кодекса, которая была использована для подготовки докладов о соответствии стандартам и кодексам (ROSC).

Кроме того, к Кодексу придается «Руководство по финансовой прозрачности» (The Manual on Fiscal Transparency), которое представляет собой руководящие указания по имплементации Кодекса. На основе опыта стран-членов, иллюстрирующего разнообразие практических подходов, в Руководстве детально разъясняются принципы и практика, содержащиеся в Кодексе.

Имеется также «Пособие по обеспечению прозрачности доходов от природных ресурсов» (The Guide on Resource Revenue Transparency), в котором разъясняется применение принципов Кодекса к уникальным проблемам, с которыми сталкиваются страны, получающие значительную долю доходов от нефти или минеральных ресурсов.

Кодекс сопровождается также вопросником, предназначенным для сбора базовой информации о финансовых институтах и практиках, выполненных властями страны как первый этап в проведении «финансового ROSC».

Кодекс содержит отсылки к иным документам МВФ, представленным ранее, в частности, к Кодексу ДМФП, «Руководству по статистике государственных финансов» (РСГФ) МВФ 2001 г., а также к таким международным документам, как «Оптимальная практика ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета»^[11], «Арушская декларация Всемирной таможенной организации» (ВТО)^[12] и др. Таким методом создается международный каркас мягко-правого регулирования финансовой сферы, предметом которого является внутренний режим финансово-правового регулирования стран.

Отметим, что по состоянию на ноябрь 2012 г. оценки соблюдения Кодекса были представлены по 94 странам из различных регионов и разных уровней экономического развития^[13].

• [1] Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике. URL: http://www.imf.org/external/np/mae/mft/index.htm (дата обращения: 10.10.2017).
• [2] Там же.
• [3] URL: http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm (дата обращения:10.10.2017).
• [4] Помимо БМР консультации были проведены со следующими международнымии региональными организациями и представителями международного финансовогосектора: БКБН, Центром по изучению валютных проблем Латинской Америки, Комитетом по системам платежей и расчетов, Европейским центральным банком, Международной ассоциацией надзора за страховой деятельностью, Международной финансовойкорпорацией, ИОСКО, ОЭСР и ВБ.
• [5] Здесь названия стандартов и международных организаций, разрабатывающихстандарты, приводятся в редакции русскоязычного текста Кодекса, подготовленногов МВФ.
• [6] Комментарий дается по тексту Кодекса в редакции 2007 г.
• [7] В РСГФ 2001 г. во всех случаях вместо терминов «государственное предприятие"и «государственное финансовое учреждение» используется термин «государственнаякорпорация», такая практика применяется и в тексте настоящего документа.
• [8] Отметим некоторое противоречие в квалификации центрального банка, так какниже по тексту Кодекса, а также в тексте «Руководства по обеспечению прозрачностив бюджетно-налоговой сфере» указано, что категория «государственные финансовыекорпорации» не включает центральный банк. Учитывая особое значение центральногобанка для анализа налогово-бюджетной сферы, важно четко отделять его от других государственных финансовых корпораций.
• [9] Отношения между центральным банком и органами государственного управления должны строиться в соответствии с принципами, изложенными в «Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовойполитике» МВФ.
• [10] Даже в случае запрета на прямое финансирование центральный банк по-прежнемуможет приобретать государственные ценные бумаги на открытом рынке или оказыватьвлияние на спрос на такие ценные бумаги иными способами (например, устанавливаятребование об их использовании для покрытия норм обязательных резервов).
• [11] URLhttp://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1 905 258.pdf (дата обращения: 18.12.2014) .
• [12] URL: http://www.wcoomd.org/ie/index.html (дата обращения: 18.12.2014).
• [13] URL: http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm (дата обращения: 18.12.2014) .